四問(wèn)“異常低價(jià)投標(biāo)”（上）

【規(guī)制異常低價(jià)評(píng)審】

四問(wèn)“異常低價(jià)投標(biāo)”（上）

■ 蔡錕

所謂“異常低價(jià)投標(biāo)”，來(lái)源于2017年財(cái)政部修訂后發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）。根據(jù)該辦法第六十條規(guī)定，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，且可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，被認(rèn)為屬于異常低價(jià)，投標(biāo)人對(duì)此種情況下報(bào)價(jià)的合理性負(fù)有證明義務(wù)。

雖然在立法層面，對(duì)“異常低價(jià)投標(biāo)”早有規(guī)定，但在迄今為止的實(shí)踐中，卻并未能就“異常低價(jià)投標(biāo)”的適用情形、判斷主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題形成較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)。因此，關(guān)于“異常低價(jià)投標(biāo)”爭(zhēng)議較多。本文試圖從以下四個(gè)問(wèn)題入手，對(duì)其展開(kāi)討論，以期為相關(guān)部門立法提供參考。

“異常低價(jià)投標(biāo)”是否就是“低于成本價(jià)投標(biāo)”

在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，“低于成本價(jià)投標(biāo)”是一個(gè)經(jīng)常出現(xiàn)的概念和名詞，其源于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）第三十三條“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”的規(guī)定。

而在政府采購(gòu)領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）及其實(shí)施條例并未有關(guān)于“低于成本價(jià)投標(biāo)”的規(guī)制內(nèi)容。

在2004年財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）中，政府采購(gòu)領(lǐng)域首次出現(xiàn)了關(guān)于“低于成本”的表述。18號(hào)令第五十四條第（四）項(xiàng)第1目規(guī)定，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法時(shí)，排序在前的中標(biāo)候選供應(yīng)商對(duì)于其最低報(bào)價(jià)或者分項(xiàng)報(bào)價(jià)，在兩種情況下負(fù)有解釋說(shuō)明及舉證的義務(wù)：其一是報(bào)價(jià)明顯不合理；其二是報(bào)價(jià)低于成本。不過(guò)，在2017年財(cái)政部修訂后的87號(hào)令中，“低于成本”的表述又被刪除，而將前述兩種情況合并為“報(bào)價(jià)低于其他合格投標(biāo)人的報(bào)價(jià)”。

因此，在當(dāng)前關(guān)于政府采購(gòu)的法律法規(guī)乃至規(guī)章中，只有“異常低價(jià)投標(biāo)”而無(wú)“低于成本價(jià)投標(biāo)”的概念。

那么，87號(hào)令中的“異常低價(jià)投標(biāo)”是否在實(shí)質(zhì)意義上與“低于成本價(jià)投標(biāo)”一致呢？筆者認(rèn)為，答案其實(shí)是肯定的。更詳盡一點(diǎn)說(shuō)，兩者雖在形式上表現(xiàn)有別，但在內(nèi)涵上完全相同。

所謂形式上表現(xiàn)有別，是指“異常低價(jià)投標(biāo)”與“低于成本價(jià)投標(biāo)”兩者的構(gòu)成要件存在差異。對(duì)“低于成本價(jià)投標(biāo)”而言，只要判斷是否低于投標(biāo)人的個(gè)別成本即可，低于即屬于絕對(duì)禁止。但對(duì)“異常低價(jià)投標(biāo)”而言，其構(gòu)成需要同時(shí)滿足“投標(biāo)人報(bào)價(jià)明顯低于其他合格投標(biāo)人報(bào)價(jià)”“可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約”以及“投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性”這三個(gè)要件。

單純從構(gòu)成要件上看，容易令人有“異常低價(jià)投標(biāo)”在適用上比“低于成本價(jià)投標(biāo)”更寬泛的感覺(jué)，即成本價(jià)并非判斷報(bào)價(jià)是否異常的標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，即使高于成本價(jià)，但若不能證明報(bào)價(jià)合理性，則也屬于“異常低價(jià)”。雖低于成本價(jià)，但若能證明報(bào)價(jià)合理性，則不會(huì)構(gòu)成“異常低價(jià)”。但應(yīng)注意的是，這一感覺(jué)其實(shí)并不準(zhǔn)確，而是對(duì)法律條文的機(jī)械理解。

事實(shí)上，是否低于成本價(jià)，恰是證明投標(biāo)人報(bào)價(jià)是否具有合理性的關(guān)鍵。報(bào)價(jià)高于投標(biāo)人的個(gè)別成本，說(shuō)明投標(biāo)人有利潤(rùn)可圖，不至于通過(guò)降低產(chǎn)品質(zhì)量的方式尋求利潤(rùn)而引發(fā)誠(chéng)信履約的風(fēng)險(xiǎn)。反之，若報(bào)價(jià)低于投標(biāo)人的個(gè)別成本，恰恰說(shuō)明前述風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)予規(guī)制。也就是說(shuō)，在“異常低價(jià)投標(biāo)”中，雖不以成本價(jià)判斷是否異常，但卻能通過(guò)成本價(jià)判斷是否合理。

或許，從兩個(gè)概念的內(nèi)涵層面，更能體現(xiàn)兩者的關(guān)系。所謂內(nèi)涵上相同，是指“異常低價(jià)投標(biāo)”與“低于成本價(jià)投標(biāo)”兩者在制度設(shè)置目的上是相同的。在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法》禁止投標(biāo)人以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，主要目的是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保證項(xiàng)目質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)公共利益。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，否定異常低價(jià)投標(biāo)也是基于同樣的目標(biāo)。

以某科技有限公司訴財(cái)政部政府采購(gòu)行政復(fù)議一案為例，財(cái)政部在被訴復(fù)議決定中指出，政府采購(gòu)區(qū)別于一般商業(yè)采購(gòu)的主要特點(diǎn)在于政府采購(gòu)合同訂立的主體和資金來(lái)源與一般商業(yè)采購(gòu)不同，但政府采購(gòu)供應(yīng)商的報(bào)價(jià)行為與一般商業(yè)采購(gòu)相同。因此，我國(guó)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》以及《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)“低于成本價(jià)銷售商品”的禁止性規(guī)定的原則和原理同樣應(yīng)適用于政府采購(gòu)市場(chǎng)。政府采購(gòu)供應(yīng)商以不合理的價(jià)格進(jìn)行投標(biāo)的行為會(huì)擾亂政府采購(gòu)市場(chǎng)，造成供應(yīng)商之間的惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。這與《政府采購(gòu)法》第三條規(guī)定的公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則相違背，也不符合《政府采購(gòu)法》第一條規(guī)定的法律制定目的。對(duì)于財(cái)政部的這一觀點(diǎn)，一、二審法院均予以了支持。

綜上可見(jiàn)，“異常低價(jià)投標(biāo)”與“低于成本價(jià)投標(biāo)”并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。在監(jiān)管和司法實(shí)踐中，也幾乎是按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理的。

那么，為何在政府采購(gòu)中要用“異常低價(jià)投標(biāo)”替代“低于成本價(jià)投標(biāo)”呢？筆者認(rèn)為，主要原因是提升采購(gòu)效率以及降低評(píng)標(biāo)難度。確保投標(biāo)人的報(bào)價(jià)不低于其個(gè)別成本，對(duì)于避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、保證產(chǎn)品質(zhì)量非常重要。但在一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目中，對(duì)所有投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均進(jìn)行“是否低于個(gè)別成本”的審查，既會(huì)增加評(píng)審負(fù)累，又可能降低采購(gòu)效率，況且投標(biāo)人的個(gè)別成本本身在認(rèn)定上也相對(duì)較難。

因此，采用“異常低價(jià)投標(biāo)”的審查方式，可以將審查焦點(diǎn)集中于最大可能發(fā)生低于成本價(jià)投標(biāo)情形的投標(biāo)人身上。一方面，這個(gè)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)必然顯著低于其他合格投標(biāo)人的報(bào)價(jià)；另一方面，將證明責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移，即由評(píng)標(biāo)委員會(huì)搜集證據(jù)證明投標(biāo)人“低于成本價(jià)投標(biāo)”，轉(zhuǎn)為由投標(biāo)人自行證明其報(bào)價(jià)高于其個(gè)別成本且具有合理性。由此，“異常低價(jià)投標(biāo)”的審查模式，可以在保證財(cái)政公正的基礎(chǔ)上最大限度地降低采購(gòu)成本，提升采購(gòu)績(jī)效。

“異常低價(jià)投標(biāo)”的有權(quán)判斷主體是否僅為評(píng)標(biāo)委員會(huì)

相較于《招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”，政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)Α爱惓５蛢r(jià)投標(biāo)”的規(guī)定則內(nèi)斂得多——只在規(guī)章中提出這一要求，并明確在評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人報(bào)價(jià)明顯過(guò)低時(shí)才會(huì)啟動(dòng)“異常低價(jià)投標(biāo)”的審查程序。

就這一規(guī)定而言，很容易令人產(chǎn)生“異常低價(jià)投標(biāo)”的有權(quán)判斷主體是否僅限于評(píng)標(biāo)委員會(huì)的疑問(wèn)。換成一個(gè)更為典型的問(wèn)題就是，如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中并未認(rèn)為投標(biāo)人報(bào)價(jià)過(guò)低，未要求投標(biāo)人證明其報(bào)價(jià)合理性，則在評(píng)標(biāo)后，財(cái)政部門是否有權(quán)越過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)，直接對(duì)投標(biāo)人是否存在“異常低價(jià)投標(biāo)”行為進(jìn)行判斷和認(rèn)定？

筆者認(rèn)為，答案是肯定的。根據(jù)87號(hào)令第六十條規(guī)定，“異常低價(jià)投標(biāo)”行為審查的啟動(dòng)在于評(píng)標(biāo)委員會(huì)，但這一啟動(dòng)并不存在選擇性。即只要投標(biāo)人涉嫌“異常低價(jià)投標(biāo)”，評(píng)標(biāo)委員會(huì)就應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人予以合理說(shuō)明及證明。同時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)人是否構(gòu)成“異常低價(jià)投標(biāo)”的判斷和認(rèn)定，決定了該投標(biāo)人的投標(biāo)是否屬于無(wú)效投標(biāo)，故這一判斷和認(rèn)定仍然屬于評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審活動(dòng)范圍。

關(guān)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審活動(dòng)是否屬于財(cái)政部門的監(jiān)管職權(quán)范圍，相關(guān)司法判例早有定性。比如，山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院就在（2016）魯06行終477號(hào)行政判決書中指出，某區(qū)財(cái)政局以評(píng)標(biāo)委員會(huì)獨(dú)立評(píng)標(biāo)且承擔(dān)評(píng)標(biāo)責(zé)任為由，回避其對(duì)上訴人投訴事項(xiàng)的監(jiān)督檢查責(zé)任，無(wú)法律依據(jù)。又如，江西省上饒縣人民法院在（2018）贛1121行初92號(hào)行政判決書中指出，雖然在評(píng)標(biāo)時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)第三人的報(bào)價(jià)未作出有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的評(píng)定，可以排除評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)其報(bào)價(jià)合理性的否定，但在投訴處理中，被告對(duì)第三人提交的經(jīng)營(yíng)能力解釋說(shuō)明和相關(guān)合作協(xié)議進(jìn)行審查，是對(duì)其報(bào)價(jià)合理性審查的職責(zé)行為。

綜上所述，在我國(guó)立法、執(zhí)法與司法層面，均認(rèn)為財(cái)政部門作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門有權(quán)對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審活動(dòng)予以監(jiān)督管理。在此情況下，評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否依照法定要求啟動(dòng)“異常低價(jià)投標(biāo)”的審查，以及是否準(zhǔn)確認(rèn)定“異常低價(jià)投標(biāo)”的成立，都應(yīng)當(dāng)屬于財(cái)政部門的監(jiān)管職權(quán)范圍。因此，即便是評(píng)標(biāo)委員會(huì)未啟動(dòng)“異常低價(jià)投標(biāo)”的審查程序，或者未認(rèn)定某一投標(biāo)人“異常低價(jià)投標(biāo)”的成立，也不影響其他投標(biāo)人的質(zhì)疑投訴，更不能成為財(cái)政部門在對(duì)質(zhì)疑投訴進(jìn)行調(diào)查處理時(shí)豁免自身調(diào)查義務(wù)的理由。

（作者系北京市道可特律師事務(wù)所高級(jí)合伙人）

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