讓低價投標(biāo)回歸政府采購本來面目

【規(guī)制異常低價評審】

讓低價投標(biāo)回歸政府采購本來面目

■ 印鐵軍 劉虎峻

政府采購因其作為高效配置公共資源的重要途徑而備受社會關(guān)注。在眾多議題中，低價投標(biāo)現(xiàn)象尤為引人矚目，其中各種對低價投標(biāo)的議論和誤解，讓人無所適從。筆者認(rèn)為，亟須從理論上正本清源，讓低價投標(biāo)回歸政府采購的本來面目。

合理性與合法性

——國際通行的舉措。政府采購的目的在于從市場中獲取物美價廉的貨物、工程或服務(wù)，以滿足公共機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作之需。在市場環(huán)境下，價格是體現(xiàn)供需關(guān)系與競爭程度的重要指標(biāo)。最低價中標(biāo)原則正是從低價競標(biāo)演變而來，即在滿足采購需求的前提下，供應(yīng)商競價決定中標(biāo)成交結(jié)果。供應(yīng)商在以更低的報價為自身爭取更大的市場份額的同時，也為采購人降低采購成本。換言之，當(dāng)供應(yīng)商的價格競爭與采購人節(jié)約資金的目標(biāo)達(dá)成一致時，即激勵相容。因此，追尋低價是政府采購為追求物有所值而勢必遵循的必要舉措。

放眼國際，聯(lián)合國、世界銀行、亞投行等國際組織，以及英國、美國、日本等市場化國家，均將最低價中標(biāo)作為競爭評審的基本原則之一，反映出全球范圍內(nèi)的普遍適用，表明國際社會對價格競爭重要性的認(rèn)可。因此，我國順應(yīng)國際趨勢，將“最低價中標(biāo)”納入《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，屬于國際通行做法。

——優(yōu)質(zhì)低價的途徑。事實上，低價并非政府采購的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只因“價廉”之外還存“物美”之需?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》明確，最低評標(biāo)價法是指“投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求且投標(biāo)報價最低的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法”，而其中的“實質(zhì)性要求”就包含對技術(shù)規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等要求。同時，該條例還規(guī)定，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價法。也就是說，對于需求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項目，滿足實質(zhì)性要求且報價最低的投標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)，而超出采購需求的投標(biāo)不能也不應(yīng)影響中標(biāo)結(jié)果。

在現(xiàn)代商品社會，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物或服務(wù)一般是指具備生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)。這些標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，與檢測一起共同構(gòu)成評價產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平的基準(zhǔn)，提供了客觀、可量化的評價依據(jù)。近年來，財政部陸續(xù)推出了一批政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)，與預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)一起，共同構(gòu)成政府采購、資產(chǎn)和預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)體系。統(tǒng)一而明確的標(biāo)準(zhǔn)和檢測體系，有助于減少評標(biāo)過程中的主觀判斷，確保供應(yīng)商在同等條件下公平競爭，也有助于采購結(jié)果的可預(yù)測性，確保實現(xiàn)既定的績效目標(biāo)。

——采購績效的保證。最低評標(biāo)價法與綜合評分法最大的不同，在于中標(biāo)結(jié)果由供應(yīng)商報價競爭決定。這使得評審程序簡化、固化，不再依賴采購代理機(jī)構(gòu)，開標(biāo)就基本確定中標(biāo)結(jié)果。同時，評審將更專注于投標(biāo)是否滿足采購需求，而評審專家的作用后移至驗收環(huán)節(jié)，實現(xiàn)由“法官”向“陪審員”轉(zhuǎn)變。采購績效取決于采購人的采購需求，采購主體責(zé)任更加明確。

惡意低價與履約風(fēng)險

——市場競爭的手段。低于成本的投標(biāo)價甚至象征性報價，在市場競爭中并不鮮見，在一定程度上可以視為市場競爭手段。對獲取市場份額、品牌推廣或?qū)崿F(xiàn)長期戰(zhàn)略目標(biāo)的渴求，都可能導(dǎo)致供應(yīng)商采取低價策略。就政府采購而言，供應(yīng)商低價競爭的策略與采購人優(yōu)質(zhì)低價的績效目標(biāo)高度契合。在滿足采購需求的前提下降本增效，是雙贏；但反之，惡意低價可能構(gòu)成履約風(fēng)險，影響采購績效。

惡意低價投標(biāo)通常是指，以低于成本或其他供應(yīng)商報價的價格進(jìn)行投標(biāo)，但無實際履約意圖的行為。這種行為不僅擾亂了市場秩序，對其他誠實守信的供應(yīng)商造成不公平競爭，而且也將損害采購人提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能。

——惡意低價的識別。盡早識別和否決不能滿足實質(zhì)性要求的投標(biāo)或惡意低價投標(biāo)，是采用最低評標(biāo)價法的采購項目成功的關(guān)鍵。對于報價明顯低于成本或其他投標(biāo)者，且有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)水平的情形，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商書面說明報價的合理性或保證履約的措施。如果供應(yīng)商無法提供令人信服的解釋，或無法證明其所報價格履約的能力，則應(yīng)拒絕其投標(biāo)，以維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境，保護(hù)采購人的利益。

——履約風(fēng)險的預(yù)防。

政府采購并未禁止供應(yīng)商采取低價投標(biāo)策略，也未禁止象征性報價。但投標(biāo)保證金、履約保證金制度要求供應(yīng)商在投標(biāo)、簽訂合同時，支付一定金額的保證金或保函。若供應(yīng)商中標(biāo)后未能履約，則沒收，以提高違約成本，事后再并以罰金、吊銷營業(yè)執(zhí)照、限制市場準(zhǔn)入等處罰措施，以確保供應(yīng)商履約。

最低評標(biāo)價法的運(yùn)用

——適用范圍。采購人應(yīng)該像選擇采購方式那樣，根據(jù)采購需求的特點(diǎn)選擇評審方式。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)采用最低評標(biāo)價法；技術(shù)復(fù)雜或?qū)I(yè)性強(qiáng)以及需要與供應(yīng)商協(xié)商解決方案的項目，綜合評分法更適合。

采用最低評標(biāo)價法，意味著采購人需盡可能明確采購需求，包括應(yīng)落實的政策功能以及防范履約風(fēng)險措施在內(nèi)的商務(wù)條款，將所有實質(zhì)性要求、與報價相關(guān)的需求等囊括其中。若采用標(biāo)準(zhǔn)化的方式描述，除了技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和采購需求標(biāo)準(zhǔn)外，還可以根據(jù)項目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求。供應(yīng)商只需要根據(jù)采購需求，提供或承諾提供符合特定技術(shù)規(guī)格和性能標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、服務(wù)，即先滿足需求、后競爭報價。

——政策功能。最低評標(biāo)價法與落實政府采購政策功能并不矛盾。除了節(jié)能節(jié)水等強(qiáng)制的政策功能和強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)一樣作為可否決投標(biāo)的實質(zhì)性要求外，價格扣除可以將支持中小企業(yè)、支持綠色采購等政策功能與以價格為核心的市場競爭規(guī)則完美結(jié)合，且無操控可能，比綜合評分法更簡單高效。采購需求標(biāo)準(zhǔn)所包含的政府對綠色環(huán)保、科技創(chuàng)新的支持，通過價格扣除傳遞給供應(yīng)商，從而推動供給側(cè)改革，成為政府利用市場手段直接調(diào)控市場供給的政策工具。

——信用評價。供應(yīng)商的履約能力和履約意愿才是順利履約的保證，而提前對履約風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防與管理顯得尤為重要。除了在資格審查階段拒絕不誠信供應(yīng)商和在評審階段加強(qiáng)對惡意低價的甄別外，在簽訂合同階段提高履約保證也是預(yù)防惡意低價的有效手段。同時，在驗收階段還應(yīng)進(jìn)行履約評價，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，共享履約信用，形成“一處違約、處處受阻”的態(tài)勢。

（作者分別為湖南省財政廳政府采購處一級調(diào)研員、湖南師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

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