可以對(duì)采購需求調(diào)查材料提出質(zhì)疑嗎

【案例看臺(tái)】

可以對(duì)采購需求調(diào)查材料提出質(zhì)疑嗎

■ 沈德能

基本案情

A公司在某采購人官網(wǎng)瀏覽時(shí)發(fā)現(xiàn)，采購人對(duì)某采購項(xiàng)目的采購需求提前公示，征求潛在供應(yīng)商和社會(huì)人士的意見。在該公示材料中，A公司發(fā)現(xiàn)所公示的采購項(xiàng)目市場(chǎng)調(diào)查材料不符合規(guī)定，采購人向相關(guān)市場(chǎng)主體調(diào)查的材料只有兩份，不符合《政府采購需求管理辦法》的要求，不具有代表性，不足以說明該采購需求涵蓋了市場(chǎng)的真實(shí)情況。A公司于是向采購人提出了質(zhì)疑，認(rèn)為采購人只向兩個(gè)市場(chǎng)主體調(diào)查，采購需求有失偏頗，不利于自己參加該項(xiàng)目的投標(biāo)。采購人對(duì)該質(zhì)疑進(jìn)行了答復(fù)，認(rèn)為《政府采購需求管理辦法》所規(guī)定的“面向市場(chǎng)主體開展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性?！币蟛皇菑?qiáng)制性要求，采購人雖然調(diào)查的市場(chǎng)主體只有兩個(gè)，但采購人同時(shí)采用專家論證的方式開展采購需求調(diào)查，如果A公司對(duì)公示的采購需求有意見，歡迎通過官網(wǎng)上的渠道反映。

A公司對(duì)該質(zhì)疑答復(fù)不滿意，向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提起投訴。財(cái)政部門在進(jìn)行投訴審查時(shí)有兩個(gè)不同的意見：一是A公司對(duì)采購需求調(diào)查公示的材料提出質(zhì)疑不合法，由此引起的投訴事項(xiàng)也不合法，對(duì)此投訴事項(xiàng)不予受理。二是既然采購人已經(jīng)答復(fù)了A公司的質(zhì)疑，A公司對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意就可以提起投訴，財(cái)政部門有權(quán)在投訴處理中審查采購人的需求調(diào)查是否合規(guī)，該投訴事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)受理并處理。

分析

筆者認(rèn)為，根據(jù)《政府采購需求管理辦法》第十條規(guī)定：“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關(guān)情況。面向市場(chǎng)主體開展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性?！遍_展采購需求調(diào)查是采購人確定采購需求的重要手段，通過多方式的需求調(diào)查，采購人更能準(zhǔn)確了解采購項(xiàng)目的市場(chǎng)情況，為確定采購需求提供重要依據(jù)。除了此條明確列舉的咨詢、論證、問卷調(diào)查方式外，采購人還可以采用其他調(diào)查方式，如本案例中采購人提前公示采購需求及相關(guān)材料并公開征求意見，向不特定市場(chǎng)主體和社會(huì)人士公開開展調(diào)查，也是一個(gè)很好的調(diào)查方式。

問題一：采購人在采購需求調(diào)查階段公示的材料是否屬于可以質(zhì)疑的采購文件，供應(yīng)商對(duì)此材料有意見的，是否能采用質(zhì)疑的方式進(jìn)行維權(quán)。

其一，政府采購法規(guī)定的“質(zhì)疑”程序是救濟(jì)程序，是供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果損害其權(quán)益的維權(quán)程序?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》在第五十三條規(guī)定了“對(duì)可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的”，筆者認(rèn)為，此處“可以質(zhì)疑的采購文件”就是指可能對(duì)供應(yīng)商權(quán)益造成影響（供應(yīng)商認(rèn)為可能損害其權(quán)益）的采購文件。其二，本案例中采購人在公開征求對(duì)采購需求的意見時(shí)，公示的相關(guān)材料對(duì)供應(yīng)商的權(quán)益本身不可能造成任何損害。雖然所公示的材料反映出采購人在進(jìn)行需求調(diào)查時(shí)不符合規(guī)定，但該調(diào)查材料和依據(jù)調(diào)查材料形成的采購需求并不是進(jìn)入到供應(yīng)商可以投標(biāo)響應(yīng)采購環(huán)節(jié)的采購文件，不會(huì)對(duì)供應(yīng)商的權(quán)益造成影響。因此，筆者認(rèn)為，本案例中A公司依法不能對(duì)采購人公示的采購需求和相關(guān)材料提出質(zhì)疑。其三，采購人確定了采購需求，當(dāng)把采購需求編制到采購公告發(fā)布后的采購文件時(shí)，才可能對(duì)供應(yīng)商的權(quán)益造成影響。此時(shí)，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件損害其權(quán)益的，依法可以提出質(zhì)疑。

問題二：財(cái)政部門是否應(yīng)該受理A公司的投訴事項(xiàng)？

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十九條第二款規(guī)定：“投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑?！比缜八觯P者認(rèn)為，A公司對(duì)采購需求公示材料的質(zhì)疑不是依法提出的，對(duì)采購人的質(zhì)疑答復(fù)不滿意而提起的投訴事項(xiàng)不符合投訴受理?xiàng)l件。

有人認(rèn)為，財(cái)政部門在接到投訴書后，不用深入審查質(zhì)疑是否合法，只要采購人答復(fù)了質(zhì)疑，就先受理投訴，投訴處理時(shí)發(fā)現(xiàn)投訴事項(xiàng)不符合受理?xiàng)l件的，駁回該投訴事項(xiàng)即可。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)和做法不可取。理由有：對(duì)不符合受理?xiàng)l件的投訴事項(xiàng)受理后就要進(jìn)入到處理環(huán)節(jié)，投訴處理環(huán)節(jié)涉及到采購人及其委托的代理機(jī)構(gòu)和相關(guān)供應(yīng)商，甚至評(píng)審專家等當(dāng)事人。這些當(dāng)事人都需要配合財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)，如提供說明材料、證明材料和協(xié)助財(cái)政部門調(diào)查等。在投訴審查環(huán)節(jié)就可以直接不予受理的投訴事項(xiàng)，進(jìn)入投訴處理后再駁回，無疑浪費(fèi)了財(cái)政部門的行政資源，浪費(fèi)了采購人、代理機(jī)構(gòu)、相關(guān)供應(yīng)商和評(píng)審專家的人力、物力、財(cái)力等資源。同時(shí)，在投訴審查中發(fā)現(xiàn)不符合受理?xiàng)l件而不予受理投訴事項(xiàng)后，如果該項(xiàng)目還在質(zhì)疑有效期內(nèi)，供應(yīng)商仍然可以通過提出合法的質(zhì)疑維權(quán)，或者還在投訴有效期內(nèi)的，供應(yīng)商也可以修改投訴事項(xiàng)后再次提起投訴。如果投訴審查不深入，采用“先受理再駁回處理”做法就會(huì)剝奪了供應(yīng)商再次提出質(zhì)疑或者再次提起投訴的權(quán)利。一旦供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)其權(quán)利因?yàn)轳g回投訴而被剝奪就可能向其他部門投訴財(cái)政部門對(duì)工作不負(fù)責(zé)。此時(shí)，財(cái)政部門變成被投訴人，依法依規(guī)就要應(yīng)對(duì)有關(guān)部門的投訴調(diào)查和處理，加重了財(cái)政部門的工作量。因此，筆者認(rèn)為，投訴審查是重要的環(huán)節(jié)，需要強(qiáng)化工作，深入審查，把不合法、不合格的投訴事項(xiàng)阻擋出去，這既減輕了財(cái)政部門和其他當(dāng)事人的工作，也能更好地維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。

另外，筆者認(rèn)為，發(fā)現(xiàn)采購需求調(diào)查不合規(guī)的，財(cái)政部門可以開展監(jiān)督檢查并可以責(zé)令采購人改正。雖然，財(cái)政部門依法不予受理A公司的投訴事項(xiàng)，但財(cái)政部門在投訴審查中發(fā)現(xiàn)采購人在開展采購需求調(diào)查時(shí)，的確存在不符合《政府采購需求管理辦法》相關(guān)規(guī)定的，可以開展監(jiān)督檢查。如果采購人對(duì)明確規(guī)定需要開展需求調(diào)查的項(xiàng)目不進(jìn)行采購需求調(diào)查，則財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)開展監(jiān)督檢查，認(rèn)定采購人在采購需求管理中違規(guī)，采用約談或者書面關(guān)注等方式責(zé)令采購人改正。

就本案例而言，采購人在面向市場(chǎng)主體開展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象只有兩個(gè)，不符合“一般不少于3個(gè)”的規(guī)定。采購人將調(diào)查情況的材料和形成的采購需求進(jìn)行公示并征求意見，本身就是一種調(diào)查方式，是向不特定的市場(chǎng)主體調(diào)查的方式，某種程度上被調(diào)查的市場(chǎng)主體范圍更大。雖然采購人可以選擇特定的調(diào)查對(duì)象并不少于3個(gè)，但被選擇的市場(chǎng)主體沒有必須參與的義務(wù)（可以拒絕），而向不特定的市場(chǎng)主體調(diào)查可能吸引更多的市場(chǎng)主體參與并提出意見，效果更好。因此，筆者認(rèn)為，采購人公示兩個(gè)市場(chǎng)主體的調(diào)查材料并不能認(rèn)為是采購需求調(diào)查不合規(guī)，財(cái)政部門不需要開展監(jiān)督檢查和責(zé)令采購人改正。

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