淺談政府采購中“人員要求”的設置

【案例看臺】

淺談政府采購中“人員要求”的設置

基本案情

采購人A委托代理機構B就“XXX信息化系統(tǒng)建設項目”進行公開招標，項目預算約1500萬元，資金性質為財政性資金，主要采購內容為信息化系統(tǒng)定制開發(fā)及視頻監(jiān)控、服務器等配套硬件采購。

本項目資格條件要求“滿足《中華人民共和國政府采購法》第二十二條規(guī)定（出具投標人資格聲明書即可）”。

本項目在采購需求中要求“*開發(fā)團隊要求崗位配備齊全、專業(yè)搭配合理，工作經驗和能力充分滿足本項目開發(fā)需要，團隊人數(shù)不低于15人”。

本項目在評標辦法中設置：“投標人擬派項目負責人同時具有信息系統(tǒng)項目管理師資格證書、計算機網絡專業(yè)高級工程師證書和PMP證書，得2分（須提供投標人為其繳納的近6個月社保證明，否則不得分）?！薄巴稑巳藬M派項目技術負責人同時具有信息系統(tǒng)項目管理師資格證書、計算機網絡專業(yè)高級工程師證書和注冊信息安全管理人員(CISO)資質，得2分（須提供投標人為其繳納的近6個月社保證明，否則不得分）。”

本項目在招標公告發(fā)布后，受潛在供應商質疑，稱團隊人數(shù)、社保要求及人員證書要求違反《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》，對中小企業(yè)實行差別待遇和歧視待遇。

案情焦點

一是本項目要求開發(fā)團隊人數(shù)是否違反《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第十七條：“采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素……對投標人實行差別待遇或者歧視待遇?！?/p>

從業(yè)人員數(shù)是指在本單位工作，并取得工資或其他形式勞動報酬的人員數(shù)，是在崗職工、勞務派遣人員、兼職人員及其他從業(yè)人員之和。服務于本項目的開發(fā)團隊人員不等同于供應商從業(yè)人員，對開發(fā)團隊人員的數(shù)量要求不等同于對供應商從業(yè)人員的規(guī)模要求。同時，本項目屬于需要定制開發(fā)的信息化系統(tǒng)建設項目，工期緊、開發(fā)難度大、專業(yè)性較強，如無一定數(shù)量的開發(fā)團隊很難完成本項目開發(fā)任務，根據《政府采購需求管理辦法》之規(guī)定：“根據采購需求特點提出的供應商資格條件，要與采購標的的功能、質量和供應商履約能力直接相關，且屬于履行合同必需的條件，包括特定的專業(yè)資格或者技術資格、設備設施、業(yè)績情況、專業(yè)人才及其管理能力等?！北卷椖块_發(fā)團隊人數(shù)要求為實質性參數(shù)，在某種程度上等同于資格條件，采購人從履約能力、履約質量考慮，設置開發(fā)團隊人數(shù)要求未違反相關規(guī)定，具有合理性。

二是本項目評標辦法要求“投標人提供項目經理、技術負責人、安全負責人近6個月社保證明”是否違反《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》“資格條件不得作為評審因素”。本項目資格條件設置為“滿足《中華人民共和國政府采購法》第二十二條規(guī)定”，其中就有“供應商有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄”，既在資格條件中已明確有依法繳納社會保障資金的良好記錄的情況下，又要求提供相關人員社保證明是否屬于將資格條件作為評審因素。

《中華人民共和國政府采購法》第二十二條其立法本義在于依法納稅和繳納社會保障資金是供應商應盡的義務，是最為基本的社會道德要求。如果這一點做不到，說明供應商已經喪失了最基本的信譽。此規(guī)定系為抑制某些供應商依靠偷逃稅款、逃避繳納社會保障資金等手段降低成本行為，是從源頭上促進公平競爭的措施之一。其衡量的是供應商信譽要求，并不特定指供應商繳納社保資金的對象。依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十五條之規(guī)定：“評審因素的設定應當與投標人所提供貨物服務的質量相關，包括投標報價、技術或者服務水平、履約能力、售后服務等?！比羯绫Ｒ笈c供應商所提供的貨物或服務質量密切相關，則可作為評審因素。具體到本項目中，該系統(tǒng)建設技術復雜、專業(yè)性較強，涉及20多個子系統(tǒng)開發(fā)、調試測試、上線應用、運行維護、故障排除等各環(huán)節(jié)，對團隊人員的技術性、穩(wěn)定性要求較高，為保障合同履行的專業(yè)性、連貫性、一致性，減少因團隊人員流失或頻繁更換帶來的潛在風險，將開發(fā)團隊主要管理人員社保證明作為評審因素并未違反規(guī)定。

三是本項目將擬派項目負責人、技術負責人同時具有多項證書作為評審因素是否合理，是否構成差別待遇和歧視待遇。

此處對證書類型設置是否合理不予論述（為便于案例分析，假設證書均與項目履約相關），僅闡述在評標辦法中對“一人多證”要求。在本項目質疑回復中，采購人及代理機構稱,該項評審因素系依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十五條之規(guī)定：“評審因素的設定應當與投標人所提供貨物服務的質量相關，包括投標報價、技術或者服務水平、履約能力、售后服務等”設置，項目負責人、技術負責人作為開發(fā)團隊主要管理人員，其自身能力關乎項目履約水平，設置的證書均系其自身能力的體現(xiàn)，亦符合項目實際，與履約質量息息相關。筆者認為，團隊合作的重要作用在于優(yōu)勢互補和效率提升，在本項目中，同時具備多項證書的項目負責人與具備這些證書的其他團隊人員或具備部分證書的項目負責人在項目履約過程中有無本質區(qū)別，對項目履約質量是否有直接影響，就目前招標文件所載內容及采購人質疑回復而言，暫無充足材料證明其關乎履約質量。另外，從一般人的樸素認知來看，同時具備多項證書的項目負責人、技術負責人多數(shù)只有大型企業(yè)才能滿足，對中小企業(yè)有實行差別待遇和歧視待遇之嫌。此外，信息化從業(yè)人員證書品目繁多，與本項目履約相關的不止在評標辦法中所設類型，為何設置此三項而非彼三項，相信采購人難以回答此問，難免有“量身定制”之嫌?；谝陨纤?，不建議設置“一人多證”。

處理結果

建議采購人應在招標文件編制過程中充分履行主體責任，根據本項目實際情況、具體特點對招標文件進行適當修改。

相關啟示

——主體責任莫缺失，前期準備須充足。采購人對招標文件編制負有主體責任，對招標文件的合法性、合規(guī)性、合理性負責。采購人在招標文件編制前應做好充足的市場調研，了解相關產業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，落實支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策功能，明確實現(xiàn)項目目標的所有技術、商務要求，功能和質量指標的設置要充分考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素，科學合理地編制招標文件。

——招標文件莫亂編，“人為”因素須關注。在政府采購服務項目中，其標的物為服務，須重點考慮和關注“人”的因素。只有提供服務的“人”符合采購標的有關訴求，才能實現(xiàn)采購的最終目標。采購人應充分了解項目實際情況，合理設置商務條件、技術條件、評審因素。履約必備要件應設置為資格條件或實質性要求，影響履約質量等要件可以設置為評審因素。同時評審因素應當與采購需求的商務條件和技術要求相對應。評審因素應當盡可能細化、量化，客觀評審因素應當設置固定的分值，主觀評審因素應當明確評審標準，縮小自由裁量區(qū)間。

（供稿單位：安徽省蕪湖市財政局）

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