合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的維權(quán)之“道”

【合作創(chuàng)新采購(gòu)】

合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的維權(quán)之“道”

■ 鄭梅清 林益涵

質(zhì)疑投訴是政府采購(gòu)法賦予供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)利，是市場(chǎng)主體維護(hù)自身權(quán)益的有效途徑，也是促進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)公開(kāi)、公正、公平的關(guān)鍵所在。2024年4月26日，財(cái)政部印發(fā)《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2024〕13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱13號(hào)文），其中，專門(mén)提及了合作創(chuàng)新采購(gòu)的爭(zhēng)議處理規(guī)定，這與其他政府采購(gòu)方式存在著明顯區(qū)別，需要予以特別關(guān)注。

厘清：博采眾長(zhǎng)的合作創(chuàng)新采購(gòu)流程

合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目從采購(gòu)人提出研發(fā)目標(biāo)到確定首購(gòu)產(chǎn)品，需要經(jīng)歷一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程。為降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，13號(hào)文吸收、整合了已有政府采購(gòu)的有益經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)、合理地設(shè)置采購(gòu)流程，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)最大化激發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新動(dòng)力，確保實(shí)現(xiàn)研發(fā)目標(biāo)。

從采購(gòu)程序上看，一方面，采購(gòu)人應(yīng)在創(chuàng)新概念交流前先行對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。這一環(huán)節(jié)可理解為資格預(yù)審，通過(guò)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行初步資格審查以確定其是否符合參與政府采購(gòu)活動(dòng)的條件。對(duì)于已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審階段可不再對(duì)供應(yīng)商資格進(jìn)行審查，以提高評(píng)審效率。另一方面，談判響應(yīng)貫穿整個(gè)訂購(gòu)階段。部分采購(gòu)項(xiàng)目由于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，采購(gòu)人無(wú)法在采購(gòu)文件中提出完整、明確的采購(gòu)需求。在合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)人在談判過(guò)程中逐漸明確需求與期望，供應(yīng)商不斷完善響應(yīng)方案，供需雙方通過(guò)多輪深入談判使采購(gòu)標(biāo)的具象化，并就合作事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，體現(xiàn)出談判的顯著優(yōu)勢(shì)。

從評(píng)審方法上看，一方面，在研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判環(huán)節(jié)，談判小組采用對(duì)響應(yīng)文件滿足研發(fā)談判文件全部實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商開(kāi)展綜合評(píng)審，先評(píng)審研發(fā)方案再綜合評(píng)審其他部分，最后按照評(píng)審得分從高到低確定成交候選人。綜合評(píng)分法可以達(dá)到采購(gòu)質(zhì)量、價(jià)格和效率三要素的平衡，實(shí)現(xiàn)物有所值。另一方面，合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目確定研發(fā)供應(yīng)商只是“首戰(zhàn)告捷”，即使在研發(fā)成功后，也要按照性價(jià)比最優(yōu)的原則確定一家研發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新產(chǎn)品為首購(gòu)產(chǎn)品，至此采購(gòu)流程才算宣告成功。性價(jià)比法也是綜合評(píng)價(jià)的一種評(píng)審方法，與綜合評(píng)分法相比，其最大的優(yōu)點(diǎn)是能排除供應(yīng)商報(bào)價(jià)之間的橫向干擾。

從評(píng)審專家上看，談判小組在合作創(chuàng)新采購(gòu)程序中負(fù)責(zé)供應(yīng)商資格審查、創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判、研發(fā)中期談判和首購(gòu)評(píng)審等工作，其重要性不言而喻。一方面，采購(gòu)人有權(quán)自行選定評(píng)審專家。根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)，只有技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目在滿足相關(guān)條件下，采購(gòu)人才能自行選定評(píng)審專家，如中央高校、科研院所采購(gòu)科研儀器設(shè)備。在合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)人自主選定評(píng)審專家可以有效規(guī)避“專家不專”等問(wèn)題，有利于保證創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)成功率。另一方面，談判小組需包含法律專家和經(jīng)濟(jì)專家。與以往技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目相比，合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目除需要法律專家介入外，還需要經(jīng)濟(jì)專家對(duì)研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)姆秶徒痤~、激勵(lì)費(fèi)用、首購(gòu)費(fèi)用等事項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)把關(guān)。

探究：與眾不同的供應(yīng)商救濟(jì)渠道

為防止社會(huì)主體濫用質(zhì)疑投訴機(jī)制，避免浪費(fèi)行政資源，提升采購(gòu)效率，現(xiàn)行政府采購(gòu)將質(zhì)疑投訴的主體嚴(yán)格限制為直接參與采購(gòu)過(guò)程的供應(yīng)商和依法獲取采購(gòu)文件的潛在供應(yīng)商，且質(zhì)疑投訴的事項(xiàng)也限縮在“采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、成交結(jié)果”范圍內(nèi)。傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式的采購(gòu)過(guò)程相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化，采購(gòu)對(duì)象通常是市場(chǎng)上已有的、成熟的產(chǎn)品或服務(wù)，供應(yīng)商只需按采購(gòu)文件要求提交響應(yīng)文件即可，爭(zhēng)議產(chǎn)生的緣由較為單一。而合作創(chuàng)新采購(gòu)作為一種新的采購(gòu)方式，采購(gòu)流程復(fù)雜且新穎，每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生爭(zhēng)議。

關(guān)于“潛在供應(yīng)商”一詞，現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)并未作出界定。實(shí)踐中存在兩種理解：一種認(rèn)為泛指有意向參加政府采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商，另一種則認(rèn)為僅指有資格參加政府采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商。財(cái)政部采用后者觀點(diǎn)，在指導(dǎo)性案例第29號(hào)中指出：“市場(chǎng)主體明顯不具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的，不屬于潛在供應(yīng)商。”在合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)人在編制采購(gòu)文件前須與通過(guò)資格審查的供應(yīng)商進(jìn)行創(chuàng)新概念交流，且最終形成的研發(fā)談判文件也僅向參與創(chuàng)新概念交流的供應(yīng)商提供。先有供應(yīng)商后有采購(gòu)文件的特殊性，客觀上造成“潛在供應(yīng)商已依法獲取采購(gòu)文件”變成一句空談。因此，筆者認(rèn)為，在合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目中應(yīng)遵循一般法理進(jìn)行判斷，對(duì)“潛在供應(yīng)商”做更寬泛的理解和適用。

13號(hào)文第三十五條第一款規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為邀請(qǐng)參與合作創(chuàng)新采購(gòu)的過(guò)程、資格審查的過(guò)程使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴”；第二款規(guī)定“參與研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判、研發(fā)中期談判、首購(gòu)評(píng)審的供應(yīng)商認(rèn)為研發(fā)談判文件、采購(gòu)過(guò)程和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴?！币允袌?chǎng)主體參與合作創(chuàng)新采購(gòu)活動(dòng)為主線，通過(guò)縱向梳理其在各個(gè)環(huán)節(jié)可享有的救濟(jì)權(quán)，能夠看出13號(hào)文仍然是在既有的政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴機(jī)制之下運(yùn)行，只是出于采購(gòu)流程復(fù)雜考慮，在文字規(guī)定上予以明確、細(xì)化，使供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)更具有針對(duì)性和可操作性。其中，第一款可理解為賦予潛在供應(yīng)商的救濟(jì)，第二款可理解為賦予直接參與采購(gòu)過(guò)程的供應(yīng)商的救濟(jì)，其分界線在于市場(chǎng)主體是否獲得“參與”合作創(chuàng)新采購(gòu)活動(dòng)的資格——進(jìn)入創(chuàng)新概念交流環(huán)節(jié)。

解析：全面細(xì)致的維權(quán)路徑規(guī)制

質(zhì)疑投訴制度作為一項(xiàng)權(quán)利保障途徑，除救濟(jì)性質(zhì)外，其深層內(nèi)涵還應(yīng)包括對(duì)市場(chǎng)主體知情權(quán)、參與權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)權(quán)三個(gè)層次的保護(hù)。允許參與采購(gòu)過(guò)程的供應(yīng)商以外的其他主體進(jìn)行質(zhì)疑投訴，也能更好地體現(xiàn)政府采購(gòu)的公益屬性。

保障潛在供應(yīng)商的知情權(quán)。發(fā)布采購(gòu)公告意味著采購(gòu)人對(duì)外按下了采購(gòu)程序的“啟動(dòng)鍵”。供應(yīng)商從采購(gòu)公告中可以了解到項(xiàng)目概況，進(jìn)而判斷是否獲取采購(gòu)文件、參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。然而，并非所有政府采購(gòu)項(xiàng)目均需發(fā)布采購(gòu)公告。以單一來(lái)源采購(gòu)為例，僅在只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)且達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，擬采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的才須在采購(gòu)前履行公示程序，此時(shí)獲知采購(gòu)信息的供應(yīng)商可通過(guò)提異議的方式維權(quán)。對(duì)于已采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的項(xiàng)目，財(cái)政部在指導(dǎo)性案例第43號(hào)指出，“其他供應(yīng)商不具備提出質(zhì)疑、投訴的主體資格”。在此類項(xiàng)目中，市場(chǎng)主體在看到成交公告時(shí)才知悉項(xiàng)目信息。

與單一來(lái)源采購(gòu)方式類似，合作創(chuàng)新采購(gòu)的特點(diǎn)決定了可供采購(gòu)人選擇的供應(yīng)商數(shù)量同樣有限。因此，13號(hào)文規(guī)定供應(yīng)商產(chǎn)生方式以公開(kāi)征集為原則，以邀請(qǐng)有限供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)為例外。實(shí)踐中，由于供應(yīng)商對(duì)核心技術(shù)、商業(yè)秘密的保護(hù)，必然會(huì)存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，導(dǎo)致采購(gòu)人可能無(wú)法完全知悉市場(chǎng)上有能力參與研發(fā)的主體信息。因此，在邀請(qǐng)參與階段可能會(huì)出現(xiàn)不公平的情況，例如供應(yīng)商認(rèn)為邀請(qǐng)名單的篩選標(biāo)準(zhǔn)不明確、不合理，或者邀請(qǐng)信息未及時(shí)公開(kāi)等情況。在此情形下，為確保潛在供應(yīng)商的知情權(quán)得到充分保護(hù)，13號(hào)文規(guī)定供應(yīng)商認(rèn)為邀請(qǐng)參與合作創(chuàng)新采購(gòu)的過(guò)程使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴。

保障潛在供應(yīng)商的參與權(quán)。供應(yīng)商能否參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，要過(guò)的第一關(guān)就是資格條件。為降低研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，13號(hào)文規(guī)定采購(gòu)人應(yīng)圍繞供應(yīng)商需具備的研發(fā)能力設(shè)定資格條件，包括同類項(xiàng)目的研發(fā)業(yè)績(jī)等。由于采購(gòu)人在設(shè)定資格條件時(shí)未與供應(yīng)商進(jìn)行創(chuàng)新概念交流，此時(shí)采購(gòu)人提出的研發(fā)目標(biāo)還處于朦朧狀態(tài)，可能出現(xiàn)資格條件設(shè)置不合理、不科學(xué)的情形，導(dǎo)致有研發(fā)能力的潛在供應(yīng)商無(wú)法參與到創(chuàng)新項(xiàng)目中。如在財(cái)政部門(mén)審核同意采購(gòu)人購(gòu)買進(jìn)口產(chǎn)品的情況下，國(guó)產(chǎn)品牌產(chǎn)品是否就喪失了投標(biāo)資格呢？答案是否定的。《關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2008〕248號(hào)）明確規(guī)定，如果因信息不對(duì)稱等原因，仍有滿足需求的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品要求參與采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的，采購(gòu)人及其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得對(duì)其加以限制，應(yīng)當(dāng)按照公平競(jìng)爭(zhēng)原則實(shí)施采購(gòu)。

資格審查作為采購(gòu)活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，決定了潛在供應(yīng)商能否獲得參與競(jìng)爭(zhēng)的“入場(chǎng)券”。在資格審查過(guò)程中如存在違規(guī)行為，例如泄露商業(yè)機(jī)密、審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，或者供應(yīng)商資格審查結(jié)果被不公正地判定為不合格等情況，將嚴(yán)重?fù)p害潛在供應(yīng)商的合法權(quán)益，破壞采購(gòu)活動(dòng)的公平公正。在此情形下，為確保潛在供應(yīng)商的參與權(quán)得到充分保護(hù)，13號(hào)文規(guī)定供應(yīng)商認(rèn)為資格審查的過(guò)程使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴。

保障供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。通過(guò)資格審查意味著供應(yīng)商正式進(jìn)入合作創(chuàng)新采購(gòu)的賽道，也表明競(jìng)爭(zhēng)正式拉開(kāi)帷幕?！丁粗腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》一書(shū)指出，“采購(gòu)過(guò)程”是指從采購(gòu)項(xiàng)目信息公告發(fā)布起，到中標(biāo)、成交結(jié)果公告止，采購(gòu)文件的發(fā)出、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、澄清、談判、詢價(jià)等各個(gè)采購(gòu)程序環(huán)節(jié)。在合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)文件在談判過(guò)程中形成，與采購(gòu)過(guò)程相互交融，難以分割。同時(shí)，對(duì)采購(gòu)結(jié)果的維權(quán)本質(zhì)也是針對(duì)采購(gòu)過(guò)程，只有執(zhí)行了正確的采購(gòu)程序，采購(gòu)結(jié)果才是合法有效的。

區(qū)分供應(yīng)商針對(duì)的爭(zhēng)議事項(xiàng)以及所處階段，其重要意義在于確定供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是否實(shí)際遭受到侵害。財(cái)政部在指導(dǎo)性案例第28號(hào)指出，“潛在供應(yīng)商只購(gòu)買采購(gòu)文件但未參加采購(gòu)活動(dòng)的，與采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果不具有利害關(guān)系，不得對(duì)采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果進(jìn)行質(zhì)疑投訴”，明確了供應(yīng)商僅可就自己參與的采購(gòu)環(huán)節(jié)相關(guān)事宜進(jìn)行維權(quán)。13號(hào)文規(guī)定“參與研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判、研發(fā)中期談判、首購(gòu)評(píng)審的供應(yīng)商認(rèn)為研發(fā)談判文件、采購(gòu)過(guò)程和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴”，除了明確上述幾個(gè)環(huán)節(jié)供應(yīng)商可質(zhì)疑外，也明確了維權(quán)主體的判斷依據(jù)。比如，未被確定為研發(fā)供應(yīng)商的單位可以對(duì)研發(fā)談判文件提出質(zhì)疑，但不得對(duì)后續(xù)的研發(fā)中期談判及首購(gòu)評(píng)審相關(guān)事宜提出質(zhì)疑。

顧名思義，“合作創(chuàng)新”，“創(chuàng)新”是目的，“合作”是手段，而在合作過(guò)程中容易產(chǎn)生溝通不暢、信息不對(duì)稱等問(wèn)題。實(shí)踐中大多數(shù)的質(zhì)疑投訴也都來(lái)源于此，不少供應(yīng)商不了解項(xiàng)目信息，對(duì)采購(gòu)過(guò)程有很多疑問(wèn)，想通過(guò)質(zhì)疑投訴消除自身疑慮。因此，筆者認(rèn)為，采購(gòu)人應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)過(guò)程的信息披露，并建立與供應(yīng)商之間的溝通機(jī)制，及時(shí)解決合作中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，提高合作效率和質(zhì)量，促進(jìn)科技創(chuàng)新順利進(jìn)行。

（作者單位：北京市昌久律師事務(wù)所 北京市延慶區(qū)人民法院）

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