緊盯量變契機 促進質(zhì)變發(fā)展

緊盯量變契機 促進質(zhì)變發(fā)展

——基于寧夏回族自治區(qū)代理機構(gòu)基本情況談代理機構(gòu)能力建設(shè)

■ 黃怡

政府采購代理機構(gòu)（以下簡稱代理機構(gòu)）作為政府與市場之間的橋梁，其能力建設(shè)的提升對于優(yōu)化政府采購流程、提高采購效率、保障采購質(zhì)量具有重要意義。寧夏回族自治區(qū)財政廳通過調(diào)研，充分了解了寧夏代理機構(gòu)基本情況及特點，認(rèn)真分析了制約代理機構(gòu)能力發(fā)展的問題及原因，針對性地提出了一些提升其能力建設(shè)的對策建議。

代理機構(gòu)基本情況及特點

——從代理機構(gòu)數(shù)量來看，呈逐年遞增趨勢。在代理機構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后，代理機構(gòu)實行“自愿、免費、一地登記、全國通用”網(wǎng)上登記，監(jiān)管部門不再對代理機構(gòu)設(shè)置任何資格條件。加之不論是政府采購、工程建設(shè)還是其他領(lǐng)域，都需要代理機構(gòu)提供專業(yè)化服務(wù)，這種市場需求推動了代理機構(gòu)數(shù)量持續(xù)增長。寧夏代理機構(gòu)數(shù)量從2014年取消資格認(rèn)定行政許可時的70多家，到2024年7月底已激增到近500家，從各年度數(shù)據(jù)看，呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。

——從企業(yè)類型來看，代理機構(gòu)以小微型企業(yè)居多。據(jù)統(tǒng)計，寧夏70%以上代理機構(gòu)從業(yè)人員在5-15人之間，15人以上的代理機構(gòu)占比不到3%，90%以上代理機構(gòu)年營業(yè)收入在100萬元以內(nèi)。按照國家中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)，寧夏代理機構(gòu)基本上都屬于小微型企業(yè)。

——從代理機構(gòu)人員配備情況看，專業(yè)素養(yǎng)不足且人員流動性較大。政府采購是一項復(fù)雜的專業(yè)化工作，對從業(yè)人員的專業(yè)化水平和穩(wěn)定性要求較高。同時，采購人在選擇代理機構(gòu)時參考代理機構(gòu)專職人員能力及穩(wěn)定性、專業(yè)化能力和代理項目類別這三類擇優(yōu)規(guī)則的占八成以上，這也體現(xiàn)了采購人在選擇代理機構(gòu)時更加注重專業(yè)能力及人員穩(wěn)定性。截至2024年7月底，在寧夏代理機構(gòu)的3000多名從業(yè)人員中，中級以上職稱從業(yè)人員僅占從業(yè)人員總數(shù)的32%。在當(dāng)前，代理機構(gòu)中有600余人次選擇離職或者跳槽，離職跳槽率達(dá)到19%，在服務(wù)行業(yè)中處于偏高的比例。

——從項目代理情況來看，代理機構(gòu)“僧多粥少”。在政府采購項目數(shù)量穩(wěn)定的前提下，代理機構(gòu)數(shù)量每年呈激增趨勢，導(dǎo)致每家代理機構(gòu)平均代理項目數(shù)量逐年減少，從2018年每個代理機構(gòu)平均代理20個項目降低至目前每個代理機構(gòu)平均代理7個項目。且有部分代理機構(gòu)近3年代理項目數(shù)量為零，已處于停滯狀態(tài)。2023年，寧夏代理機構(gòu)代理政府采購項目近4000個，平均每個代理機構(gòu)代理項目數(shù)僅為10個。其中，代理10個以下（不含本數(shù)）項目的代理機構(gòu)占比高達(dá)67%，代理項目數(shù)在10個以上不到20個的代理機構(gòu)占比20%，代理項目數(shù)在20個以上不到50個的代理機構(gòu)占比10%，實際代理項目數(shù)達(dá)到50個以上的代理機構(gòu)不到10家。

——從質(zhì)疑投訴數(shù)量來看，質(zhì)疑投訴數(shù)量居高不下。筆者認(rèn)為，隨著代理機構(gòu)實行“備案制”后，專業(yè)化水平普遍下降，一定程度上影響了政府采購項目質(zhì)疑投訴數(shù)量。以近3年數(shù)據(jù)為例，2021年至2023年寧夏政府采購質(zhì)疑案件數(shù)量均在1000件左右，投訴案件數(shù)量均在260件左右，2024年上半年投訴案件數(shù)量較去年同期增長了30%。

——從行政處罰情況來看，代理機構(gòu)違法違規(guī)情況較多。自2018年以來，寧夏對各類政府采購主體的違法違規(guī)行為作出的行政處罰共計1000余件。其中，對代理機構(gòu)的行政處罰占總行政處罰數(shù)量的24%。2023年政府采購領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項整治工作，寧夏重點檢查了41家代理機構(gòu)代理的208個政府采購項目。其中，涉及采購人和代理機構(gòu)違法違規(guī)行為的有100余件，共處罰各類主體27個，采購人和代理機構(gòu)占74%。

制約代理機構(gòu)能力發(fā)展的因素

雖然代理機構(gòu)“雨后春筍”般生長，極大地促進了市場競爭和就業(yè)能力。但同時，由于代理機構(gòu)自身執(zhí)業(yè)水平和能力不足、政府采購監(jiān)督部門對代理機構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)督管理相對滯后、各交易中心進場項目管理要求不統(tǒng)一不規(guī)范、采購人選擇代理機構(gòu)鑒別力不足等原因，代理機構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中各種問題凸顯，導(dǎo)致代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)能力良莠不齊，市場出現(xiàn)惡性競爭的現(xiàn)象，影響了政府采購質(zhì)效。

——代理機構(gòu)自身執(zhí)業(yè)水平和服務(wù)能力不足。一是代理機構(gòu)存在從業(yè)人員不足、業(yè)務(wù)不專的問題。部分代理機構(gòu)受規(guī)模限制，從業(yè)人員較少，往往身兼數(shù)職，既是業(yè)務(wù)經(jīng)理又要負(fù)責(zé)采購文件編制，還要進行開評標(biāo)工作。繁重復(fù)雜的工作導(dǎo)致從業(yè)人員對新知識、新政策的研究不夠，難以適應(yīng)不斷變化的采購形勢，在采購文件編制過程中滿足于一般性的模仿，“拿來主義”盛行，缺乏對用戶需求的深入調(diào)查。特別是在特殊商品的技術(shù)參數(shù)設(shè)置和商務(wù)條款設(shè)置方面，難以做到從項目實際需求出發(fā)，制定準(zhǔn)確、詳細(xì)、具體的評分指標(biāo)。二是代理機構(gòu)對提升服務(wù)能力的重要性認(rèn)識不到位。代理機構(gòu)通常把精力放在承攬業(yè)務(wù)上，對提升服務(wù)能力的認(rèn)識不夠。在遇到質(zhì)疑時，存在把供應(yīng)商當(dāng)“麻煩”的情況，習(xí)慣性地把“包袱”甩給采購人或者監(jiān)管機構(gòu)，缺乏從專業(yè)角度給出合理解決方案、及時化解矛盾糾紛、把質(zhì)疑消化在投訴前端的能力。

——采購人和代理機構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清，互相推諉。委托代理協(xié)議的簽訂旨在明確采購人和代理機構(gòu)的職責(zé)和義務(wù)，以合力做好政府采購工作。但實踐中仍然存在采購人和代理機構(gòu)互相推諉的情況，如采購人利用甲方優(yōu)勢將采購人主體責(zé)任轉(zhuǎn)移給代理機構(gòu)，代理機構(gòu)自認(rèn)只是被委托方，不應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任等權(quán)責(zé)觀念“缺位”和“越位”的情況。突出表現(xiàn)為：一是采購文件編制不規(guī)范，采購人不表態(tài)，代理機構(gòu)不敢改，政策落空，公正失衡，出現(xiàn)諸如未按規(guī)定落實中小企業(yè)政策、評分因素與采購需求不對應(yīng)、技術(shù)參數(shù)存在指向性等情況，此類采購文件公示后引發(fā)質(zhì)疑投訴等一系列矛盾糾紛。二是質(zhì)疑答復(fù)消極應(yīng)對，出現(xiàn)采購人和代理機構(gòu)互相推諉責(zé)任，導(dǎo)致逾期未答復(fù)的情況，加之自身糾錯及化解糾紛能力不足，質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容過于簡單、不規(guī)范等，進一步激化了矛盾，耽誤項目進度，影響了采購效率。

——出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的不合理競爭現(xiàn)象。代理機構(gòu)資格條件放開之后，政府采購代理市場“僧多粥少”的局面更加明顯，各代理機構(gòu)之間的競爭更加激烈，政府采購代理市場出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的不合理競爭現(xiàn)象。政府采購法律法規(guī)賦予采購人自行選擇代理機構(gòu)的權(quán)利。但是，在實際操作中，采購人選擇代理機構(gòu)缺乏相對科學(xué)的參考指標(biāo)，往往通過隨機或者特定關(guān)系人推薦的方式選擇，是否能選擇到合適的代理機構(gòu)主要看運氣。有的采購人認(rèn)為采購代理市場放開了，“誰都可以做”，片面地以為“誰做都一樣”，盲目選擇報價最低的代理機構(gòu)，忽視了對其專業(yè)能力和服務(wù)水平的考量。由業(yè)務(wù)能力不強的代理機構(gòu)代理政府采購業(yè)務(wù)后，標(biāo)書編制質(zhì)量低，不利于擇優(yōu)選擇供應(yīng)商，甚至因為出現(xiàn)低級錯誤導(dǎo)致質(zhì)疑投訴的情況，如違反集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)要求代理項目、對基本的法律法規(guī)概念不清楚等，嚴(yán)重影響了采購質(zhì)效。

——各地公共資源交易中心對進場政府采購項目管理要求不統(tǒng)一規(guī)范。政府采購法律法規(guī)對政府采購項目的執(zhí)行提出了統(tǒng)一要求，但是自治區(qū)及各市公共資源交易中心都有一套自己的進場管理制度及流程，寧夏尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的進場項目管理流程及制度，有的公共資源交易中心存在違規(guī)審核及限定政府采購項目分值設(shè)定的情形，導(dǎo)致各代理機構(gòu)對同樣的政府采購項目，因各公共資源交易中心不同的管理規(guī)定而可能采用不同的采購代理流程及招標(biāo)文件制作方式，這種情況不僅增加了代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)成本，影響項目執(zhí)行效率及代理機構(gòu)的信譽，而且在一定程度上阻礙了代理機構(gòu)專業(yè)化能力的提升。

——代理機構(gòu)管理難度大，一定程度上限制了其發(fā)展。據(jù)調(diào)研情況反映，代理機構(gòu)運營成本居高不下的具體表現(xiàn)為：一是部分采購人仍然存在將集中采購目錄外項目評審專家勞務(wù)報酬轉(zhuǎn)嫁給代理機構(gòu)承擔(dān)，部分評審專家在評審過程中存在不規(guī)范、不專業(yè)，故意拖延時間多要評審費用的情況，給代理機構(gòu)發(fā)展造成了一定的資金壓力。二是從業(yè)人員管理難度大。一方面，從業(yè)人員培養(yǎng)周期較長，如培養(yǎng)一個具備可獨立實施業(yè)務(wù)的項目經(jīng)理，至少需要從事3年的助理工作積累經(jīng)驗。另一方面，受市場惡性競爭和從業(yè)人員待遇普遍較低影響，人員穩(wěn)定性較差，給公司管理帶來較大難度。三是代理機構(gòu)缺乏合理有效的內(nèi)部管控制度，對于人才培養(yǎng)、重大項目的風(fēng)險控制、采購文件的合法性審查沒有明確具體的制度予以規(guī)范。

制約代理機構(gòu)能力發(fā)展的主要原因

——代理機構(gòu)具有市場主體的驅(qū)利屬性。采購人選擇代理機構(gòu)是一個單向選擇的過程。按照法律規(guī)定，采購人有權(quán)自主選擇代理機構(gòu)，代理機構(gòu)為了能夠代理到更多、更優(yōu)質(zhì)的項目，從而實現(xiàn)利潤最大化，往往會不顧原則底線去迎合采購人的意愿，忽視了自身專業(yè)素養(yǎng)，將采購人的意愿置于采購過程合法合規(guī)之上，致使項目在推進過程中風(fēng)險、糾紛不斷。

——從業(yè)門檻和違法成本降低帶來的僥幸心理。取消從業(yè)審批本是從“放管服”的工作要求出發(fā)，切實為市場主體降低運營成本，提高運營效率。但這一惠及市場主體的政策卻讓部分代理機構(gòu)心生僥幸心理，當(dāng)其出現(xiàn)違法違規(guī)情形受到監(jiān)管部門行政處罰后，立即“更換馬甲”，重新注冊成立新公司，繼續(xù)開展代理業(yè)務(wù)，造成監(jiān)管“死角”。

——競爭激烈和成本增加促成的鋌而走險。“寬進”政策讓代理機構(gòu)行業(yè)“僧多粥少”的局面逐漸形成，專職人員培養(yǎng)周期長、成本高以及其他運營成本的增加，導(dǎo)致部分代理機構(gòu)鋌而走險，通過“找關(guān)系”“走后門”的方式承攬業(yè)務(wù)，工作重心錯位，不把專業(yè)能力提升作為其承接業(yè)務(wù)的必要因素，給項目推進造成了不利影響。

提升代理機構(gòu)能力的必要性和可行性

——提升政府采購代理機構(gòu)能力是適應(yīng)政府采購制度改革的需要。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024-2026年）》中，對代理機構(gòu)的規(guī)范發(fā)展提出了更高要求。一方面，要求監(jiān)管部門著力推進，逐步實現(xiàn)采購代理機構(gòu)“一地注冊、全國通用”，不斷完善代理機構(gòu)評價指標(biāo)體系，引導(dǎo)采購人擇優(yōu)選擇代理機構(gòu)。另一方面，持續(xù)開展“四類”違法違規(guī)行為專項整治，對包括代理機構(gòu)在內(nèi)的各方采購主體的違法違規(guī)行為開展專項整治，加強常態(tài)化行政執(zhí)法檢查，對投訴中涉及的采購人與代理機構(gòu)共同違法的問題，實行“一案雙查”，并會同市場監(jiān)管、公安、紀(jì)檢監(jiān)察等部門，嚴(yán)肅查處政府采購領(lǐng)域的腐敗問題和不正之風(fēng)。并且《深化政府采購制度改革方案》也明確了代理機構(gòu)專業(yè)化發(fā)展的改革任務(wù)，為代理機構(gòu)指明了未來發(fā)展方向。

——提升能力是代理機構(gòu)自身發(fā)展的需要。社會發(fā)展日新月異，采購人對采購的需求也隨之發(fā)生很大變化。采購過程公開力度加大，采購結(jié)果績效導(dǎo)向成為趨勢，公眾對政府采購的關(guān)注度越來越高，這些因素都對代理機構(gòu)的服務(wù)能力提出更高要求。代理機構(gòu)作為政府采購市場主體之一，本身有著強烈的利益驅(qū)動。代理機構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展方向是大勢所趨，服務(wù)能力強、服務(wù)水平高的代理機構(gòu)才能在競爭中脫穎而出。

——提升能力是政府監(jiān)管和服務(wù)采購代理市場的需要。代理機構(gòu)作為重要的采購當(dāng)事人，其能力水平直接關(guān)系到采購目標(biāo)的實現(xiàn)。在政府采購代理資格行政許可被取消后，市場壟斷狀況隨之打破，充分競爭的狀態(tài)客觀上有利于促進市場發(fā)育，但是市場不會自動達(dá)到良性循環(huán)的狀態(tài)，當(dāng)前采購代理市場存在過度競爭的不良傾向，不利于采購代理市場健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，各級財政部門必須通過制度建設(shè)和行政監(jiān)管，以提升代理機構(gòu)能力為抓手，加強服務(wù)，維護公平、公正、公開的市場環(huán)境，規(guī)范市場運行。

提升代理機構(gòu)能力建設(shè)的對策建議

——保持“好”的態(tài)度，提升采購代理水平。提高服務(wù)能力，代理機構(gòu)自身因素是關(guān)鍵。一是要加強從業(yè)人員內(nèi)部管理。提升從業(yè)人員職業(yè)道德素養(yǎng)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事；制定詳細(xì)的內(nèi)訓(xùn)計劃，加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，實施傳幫帶制度，幫助新入職人員盡快提升專業(yè)能力，適應(yīng)市場需求；做好崗位分設(shè)，人員分工，加強業(yè)務(wù)內(nèi)控，提升業(yè)務(wù)質(zhì)量。二是要著力加強自身能力建設(shè)。提升基礎(chǔ)性能力，滿足采購工作需要；增強發(fā)展性能力，為促進行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展做出貢獻。三是要在市場推廣方面轉(zhuǎn)變思路。要通過提升服務(wù)能力，實行業(yè)務(wù)分類收費，贏得市場認(rèn)可，避免陷入低價惡性競爭的泥潭。

——錨定“放”的準(zhǔn)度，營造良好采購生態(tài)。一是建立統(tǒng)一的公共資源交易進場管理制度及流程，提升進場項目服務(wù)水平，簡化項目進場審核手續(xù)，清理取消非法律法規(guī)及制度規(guī)定的不必要的審批審核事項。二是采購人應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行評審付費制度，減輕代理機構(gòu)運營壓力。采購人作為行政主體，擔(dān)負(fù)著支持中小微企業(yè)發(fā)展的社會責(zé)任，采購單位應(yīng)建立完善的政府采購內(nèi)控管理制度，對于法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)由采購人負(fù)擔(dān)的費用，應(yīng)落實主體責(zé)任，避免將費用轉(zhuǎn)嫁給代理機構(gòu)。三是采購人要提升對代理機構(gòu)服務(wù)能力的鑒別力。采購人要選準(zhǔn)選優(yōu)代理機構(gòu)，并對代理機構(gòu)的服務(wù)過程和結(jié)果進行完整的信息披露，積極提供評價信息，為其他采購人選擇代理機構(gòu)提供參考，解決代理機構(gòu)市場信息不對稱的問題。

——緊抓“管”的維度，規(guī)范采購代理流程。監(jiān)管部門要進一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，把代理機構(gòu)變成規(guī)范市場的助手，要善于用市場的手段監(jiān)管和服務(wù)市場，創(chuàng)新管理和服務(wù)方式，提高管理水平，全面提升代理機構(gòu)服務(wù)能力。一是以履職評價促監(jiān)管。建立代理機構(gòu)履職評價制度，對在本地區(qū)執(zhí)業(yè)的代理機構(gòu)開展履職評價，通過監(jiān)管部門、交易中心、采購人、評審專家等多方主體綜合評價的方式，將代理機構(gòu)基本信息、處理質(zhì)疑投訴情況、執(zhí)行法律法規(guī)情況、擅長代理領(lǐng)域等信息通過系統(tǒng)進行記錄并公開，引導(dǎo)代理機構(gòu)明確自身在代理細(xì)分市場中的方向定位，通過增強職業(yè)道德和服務(wù)能力爭取更多的代理業(yè)務(wù)，實現(xiàn)對代理機構(gòu)“寬進嚴(yán)管”的改革初衷和代理市場優(yōu)勝劣汰的良性發(fā)展模式。二是常態(tài)化開展監(jiān)督檢查工作，提升代理機構(gòu)依法代理水平。常態(tài)化開展日常監(jiān)督檢查工作，對投訴處理、舉報線索、轉(zhuǎn)辦件等工作中發(fā)現(xiàn)的代理機構(gòu)違法違規(guī)情形，及時啟動監(jiān)督檢查程序，對事實清楚、證據(jù)確實充分的違法違規(guī)行為予以行政處罰，并及時向社會進行公開，凈化代理機構(gòu)市場。三是創(chuàng)新建設(shè)政府采購在線監(jiān)督檢查系統(tǒng)，推進政府采購監(jiān)督檢查全流程在線辦理，實現(xiàn)系統(tǒng)隨機抽取監(jiān)督檢查對象，系統(tǒng)自動分發(fā)監(jiān)督檢查通知書，制定執(zhí)法文書標(biāo)準(zhǔn)文本，推動檢查過程全面留痕，執(zhí)法文書線上實時送達(dá)，通過行政執(zhí)法過程的規(guī)范化管理，切實推動嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。

——把握“服”的溫度，保障專業(yè)能力提升。一是加強代理機構(gòu)從業(yè)人員培訓(xùn)，增強代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)能力。推動建立代理機構(gòu)從業(yè)人員培訓(xùn)考試機制，搭建政府采購在線培訓(xùn)考試系統(tǒng)，推動代理機構(gòu)及時、全面、深入學(xué)習(xí)法律法規(guī)及相關(guān)政策，并對所有參加培訓(xùn)的人員進行在線考試測評。同時，每年定期組織1-2次線下政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)、座談交流，針對政府采購實踐中常見的典型問題設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容，邀請法律專家深入剖析講解法律風(fēng)險，暢通代理機構(gòu)交流渠道，廣泛聽取代理機構(gòu)意見建議。二是持續(xù)引導(dǎo)代理機構(gòu)積極主動研究，提升代理機構(gòu)專業(yè)化能力。鼓勵代理機構(gòu)對政府采購項目執(zhí)行、采購需求標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范化管理等各個環(huán)節(jié)進行積極深入研究，組織開展撰寫專項研究分析報告，鼓勵代理機構(gòu)針對具體問題提出切實可行的建議舉措。與此同時，科學(xué)合理制定評選標(biāo)準(zhǔn)，對評定為優(yōu)秀研究分析報告的代理機構(gòu)，予以綜合評價加分，引導(dǎo)代理機構(gòu)在實踐工作中加強研究分析能力，不斷提升代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平。三是深入推進代理機構(gòu)擇優(yōu)選取，形成良性有序競爭環(huán)境。探索建立代理機構(gòu)履職指標(biāo)，突出體現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展要求，為采購人提供更多維度的代理機構(gòu)履職指標(biāo)以供參考。采購人可根據(jù)本單位工作職能及采購項目性質(zhì)和特點，結(jié)合內(nèi)控制度規(guī)定，參照一種或者多種擇優(yōu)規(guī)則選擇代理機構(gòu)，積極引導(dǎo)采購人實現(xiàn)真正意義上的擇優(yōu)選取代理機構(gòu)。

（作者單位：寧夏回族自治區(qū)財政廳）

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