服務(wù)類框架協(xié)議采購征集的實踐與思考

服務(wù)類框架協(xié)議采購征集的實踐與思考

——以“印刷服務(wù)”為例

■ 包紅月 張雪純

印刷服務(wù)作為政府采購集中采購目錄內(nèi)的品目，在教育、辦公等領(lǐng)域中已經(jīng)成為不可或缺的一部分。印刷服務(wù)采購頻次較高，是框架協(xié)議采購的基本采購品目。筆者通過對印刷服務(wù)框架協(xié)議采購項目征集的實踐進行分析，探討出一些共性問題，并在確定入圍供應(yīng)商的第一階段的需求管理，在確定成交供應(yīng)商的第二階段的監(jiān)督管理兩個方面，提出一些優(yōu)化建議，以提升印刷服務(wù)框架協(xié)議采購的質(zhì)效。

印刷服務(wù)框架協(xié)議采購征集情況

據(jù)筆者單位統(tǒng)計，自《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）實施之日起至2024年8月底，全國共19個省份進行了印刷服務(wù)框架協(xié)議采購項目征集，項目總數(shù)為315個。其中，全省統(tǒng)一征集，地市共享共用的項目有4個；省級征集項目有11個；地市及區(qū)縣級征集項目有304個。征集項目數(shù)量較多，但在實際操作中仍然面臨一些問題和挑戰(zhàn)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在第一階段征集過程中，廢標、終止或者更正的項目共計57個，占比約為18.1%。在第二階段執(zhí)行授予合同過程中，多個省份的采購人向征集人反饋印刷服務(wù)采購有點無所適從。

印刷服務(wù)框架協(xié)議采購征集中存在的問題

一是第一階段需求管理存在漏洞。

——需求設(shè)定不全面，導(dǎo)致采購人第二階段采購不到所需的服務(wù)。實踐中，征集人通常依據(jù)財政部《政府采購品目分類目錄》中的“印刷服務(wù)”進行征集，涵蓋單證、票據(jù)、文件、資料匯編、信封等常規(guī)分類，并按照不同類型的通用規(guī)格、材質(zhì)紙張制定需求。而一些非常規(guī)類型（如：試卷、海報）或者非通用規(guī)格、材質(zhì)的紙張不在第一階段征集范圍內(nèi)，導(dǎo)致采購人在第二階段執(zhí)行時無法采購。

——最高限制單價過低或特定資格要求不合理，容易造成項目廢標或終止。印刷服務(wù)在多個省份都曾有過項目廢標或終止的情況。廢標或終止的主要原因是供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量不足或者實質(zhì)性響應(yīng)數(shù)量不足。筆者進一步分析后發(fā)現(xiàn)，數(shù)量不足的原因在于以下兩個方面：一是最高限制單價過低，供應(yīng)商響應(yīng)積極性不高。如：某省份兩個地區(qū)相同規(guī)格、材質(zhì)的公文印刷，征集成功的地區(qū)最高限制單價為1元/頁（＜500頁），而征集失敗的地區(qū)最高限制單價僅為0.22元/頁（＜500頁），供應(yīng)商無利潤空間導(dǎo)致積極性低，響應(yīng)數(shù)量不足。二是特定資格要求不合理。如：印刷內(nèi)容不涉密，卻要求供應(yīng)商具備國家秘密載體印制資質(zhì)證書，導(dǎo)致沒有符合要求的供應(yīng)商參與報名或入圍。

——所屬行業(yè)不明確，執(zhí)行相關(guān)政策不清晰。政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策在框架協(xié)議采購第一階段落實，非專門面向中小企業(yè)采購時，對小微企業(yè)應(yīng)給予相應(yīng)的價格優(yōu)惠。采購標的所屬行業(yè)對于供應(yīng)商劃分企業(yè)類型以及能否得到價格優(yōu)惠極為重要，目前印刷服務(wù)所屬行業(yè)常被劃分為工業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、其他未列明行業(yè)。那么所屬行業(yè)應(yīng)該是什么？筆者認為，按照《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》《2017國民經(jīng)濟行業(yè)分類注釋》相關(guān)內(nèi)容應(yīng)歸為工業(yè)（制造業(yè)）。

二是第二階段采購執(zhí)行不順暢。

——結(jié)算規(guī)則不明確，容易造成采購人誤解。印刷服務(wù)的結(jié)算規(guī)則多種多樣，既有按“頁”“冊”結(jié)算的，也有按照“盒”“箱”結(jié)算的。按照非最小單位“頁”結(jié)算時，還會涉及不同要求的數(shù)量折算。

以某征集文件中相同規(guī)格的資料匯編為例：

供應(yīng)商根據(jù)最高限制單價進行統(tǒng)一折扣（率）報價，采購人再依據(jù)供應(yīng)商最終報價進行結(jié)算。

在征集文件中并沒有對結(jié)算規(guī)則進行其他描述，筆者認為，按照以上內(nèi)容描述存在歧義，容易引起第二階段糾紛。即是否需要按照階梯式規(guī)則進行結(jié)算？另外，按照哪種方式結(jié)算更有利于項目開展同樣值得思考。

——電子化系統(tǒng)第一、第二階段不相通，容易增加第二階段采購風險。當前，全國多地框架協(xié)議采購第一、第二階段分系統(tǒng)執(zhí)行。第一階段在電子交易系統(tǒng)，第二階段在電子賣場系統(tǒng)。系統(tǒng)間的分離對信息一致性、操作便利性、監(jiān)管高效性等方面造成了困擾。第一階段專家通過電子交易系統(tǒng)評審?fù)瓿珊?，第二階段供應(yīng)商需要在電子賣場系統(tǒng)上重復(fù)錄入信息。同時可能由于信息錄入錯誤，給采購人第二階段采購帶來風險。

——供應(yīng)商評價體系不完善，合同履約難以監(jiān)管。《辦法》規(guī)定，征集人應(yīng)建立用戶反饋和評價機制，接受采購人和服務(wù)對象對入圍供應(yīng)商履行框架協(xié)議和采購合同情況的反饋與評價。由于第一階段的征集主體是集中采購機構(gòu)或主管預(yù)算單位，第二階段合同授予的主體是采購人，所以征集人很難直接獲取入圍供應(yīng)商實際履約的相關(guān)資料。另外，自框架協(xié)議采購開展以來，多地仍未建立起完整有效的供應(yīng)商評價體系，目前的評價體系大多停留在過程性層面，評價內(nèi)容較為寬泛且指標未量化。筆者認為，這也導(dǎo)致了供應(yīng)商入圍后缺乏良性競爭，入圍供應(yīng)商因危機意識不足，在合同履約方面容易出現(xiàn)懈怠等問題。

印刷服務(wù)框架協(xié)議采購征集改進建議

一是加強第一階段采購需求管理。

——細化需求調(diào)查內(nèi)容，滿足采購人多樣化采購需求。對采購人、供應(yīng)商、專家分別開展需求調(diào)查，細化需求調(diào)查內(nèi)容。重點關(guān)注：印刷服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況（各印刷內(nèi)容對應(yīng)的供應(yīng)商特定資格要求、最高限制單價標準及依據(jù)、采購人及供應(yīng)商常見的結(jié)算方式等）；征集品目市場供給情況（采購人擬采購印刷品內(nèi)容，供應(yīng)商的分布及數(shù)量、產(chǎn)品及服務(wù)范圍、印刷設(shè)備與技術(shù)能力、產(chǎn)能與生產(chǎn)效率等）；征集品目同類采購項目歷史成交信息（上一年度供應(yīng)商數(shù)量、成交額、訂單量，最高及最低成交價格等），科學(xué)合理地制定采購需求。

——完善需求編制審查機制，提高采購需求的科學(xué)化、規(guī)范化。對經(jīng)需求調(diào)查形成的采購需求，成立專業(yè)的需求編制審查小組。結(jié)合《政府采購需求管理辦法》相關(guān)內(nèi)容，開展多輪審查。首輪審查，關(guān)注擬采購的標的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求是否全面。二輪審查，關(guān)注采購需求是否符合法律法規(guī)、政府采購政策和國家有關(guān)規(guī)定，是否符合國家強制性標準，是否遵循預(yù)算、資產(chǎn)和財務(wù)等相關(guān)管理制度規(guī)定，是否符合采購項目特點和實際需要。最后一輪進行綜合審查，充分考慮可能影響供應(yīng)商報價和項目實施風險的因素。評估整體需求是否兼顧質(zhì)量與成本，是否具備可操作性。在此基礎(chǔ)上借助外部力量，進行多部門協(xié)同聯(lián)動。對于供應(yīng)商特定資格條件等實質(zhì)性內(nèi)容,必要時可向印刷行業(yè)主管部門（郵政管理局）實地求證。

——推進印刷服務(wù)采購需求標準編制，為框架協(xié)議采購提供指引。今年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》，在建設(shè)政府采購法規(guī)體系方面，明確指出分類制定政府采購需求標準?！坝∷⒎?wù)”作為集中采購目錄內(nèi)的品目，在紙張規(guī)格、材質(zhì)、克重、顏色等方面具有可量化屬性。以上因素都使其采購需求的標準化相對于其他服務(wù)類品目更具有可行性。

二是加大第二階段采購監(jiān)管力度。

——提高征集文件要求，強化第二階段供應(yīng)商管理。第一階段征集文件作為第二階段采購執(zhí)行的重要依據(jù)，提高征集文件中用戶反饋和評價機制相關(guān)要求，將有利于第二階段供應(yīng)商管理。例如，要求建立多級評價指標，一級指標設(shè)置印刷質(zhì)量、裝訂質(zhì)量、配送時效及售后能力等；二級指標以印刷質(zhì)量為例設(shè)置清晰度、油墨均勻度、套印精度等；三級指標再繼續(xù)做細化要求并設(shè)置對應(yīng)分值。

——加強供應(yīng)商管理，為第二階段監(jiān)管提供途徑。開展供應(yīng)商巡檢，利用電子化采購平臺，堅持數(shù)字化監(jiān)管與人工監(jiān)管相結(jié)合。對可量化、可嵌入的供應(yīng)商管理指標在系統(tǒng)中設(shè)置動態(tài)提醒，進行常態(tài)化檢查。例如，供應(yīng)商二次競價報價是否超出第一階段成交價，供應(yīng)商否按時確認訂單、簽訂合同、及時發(fā)貨。針對供應(yīng)商清退情形采用人工巡檢進行重點檢查。例如，供應(yīng)商信用管理。巡檢過程中將檢查發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給征集人。

——發(fā)揮電子化系統(tǒng)作用，降低第二階段采購風險。《辦法》明確規(guī)定，框架協(xié)議采購應(yīng)當實行電子化采購。做好第一、第二階段系統(tǒng)銜接工作，推動兩階段系統(tǒng)合二為一，實現(xiàn)第二階段對齊第一階段征集文件、征集結(jié)果等內(nèi)容，保持信息一致，提高采購安全性。

政府采購框架協(xié)議采購仍在不斷探索，相信未來隨著實踐經(jīng)驗的不斷積累與有關(guān)政策的不斷完善，印刷服務(wù)采購需求將更加清晰，監(jiān)管將更加全面，政府采購框架協(xié)議采購將更加高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：博思數(shù)采科技股份有限公司）

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