采購人應(yīng)妥當(dāng)編制政府采購計劃

【一線思考】

采購人應(yīng)妥當(dāng)編制政府采購計劃

■ 李剛

當(dāng)前，從政府采購公告信息發(fā)布情況來看，一些集采目錄外、政府采購限額以下的采購項目非但要執(zhí)行政府采購程序，有的還要公開招標(biāo)。這既降低了采購效率，還浪費了公共資源。究其原因，筆者認(rèn)為，一是預(yù)算編制各環(huán)節(jié)“脫節(jié)”，各行其是，難以實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”；二是未科學(xué)、規(guī)范地編制采購計劃，不能合理地劃分標(biāo)包。筆者結(jié)合對預(yù)算管理一體化平臺的分析，建議采購人應(yīng)妥當(dāng)編制政府采購計劃。

厘清政府采購計劃編制流程

政府采購計劃編制是執(zhí)行政府采購預(yù)算、發(fā)揮政府采購政策功能、優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在預(yù)算管理全流程中起著承上啟下的作用。

中央部門預(yù)算按照“二上二下”的流程編制，“上”是部門上報預(yù)算給財政部門和有預(yù)算分配權(quán)的部門，是預(yù)算信息向上流動；“下”是財政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)、預(yù)算修改意見，并將人大最終批準(zhǔn)的預(yù)算批復(fù)傳達(dá)給部門，是預(yù)算信息的向下流動。從政府預(yù)算項目到政府采購計劃，再到政府采購預(yù)算指標(biāo)，是項目由龐雜、粗略到具體，分解、細(xì)化再組合的過程，也是資金循序漸進(jìn)推動落實的途徑。

在預(yù)算管理一體化平臺，政府預(yù)算編制以項目庫項目為基本管理單元和依據(jù)，以“資金跟著項目走”為理念，實現(xiàn)項目全生命周期管理。財政按照經(jīng)濟(jì)科目每大類下的“其他支出”盡量不超過30%的兜底進(jìn)行審核后，再由計財部門下達(dá)項目批復(fù)到計劃備案單位。

政府采購計劃采用備案管理，即各預(yù)算單位按內(nèi)控職能分工，采用單位備案計劃（二級）或部門備案計劃（本級），分別設(shè)經(jīng)辦崗和審核崗。計劃備案單位依據(jù)“二上”項目批復(fù)以及控制數(shù)，并結(jié)合本單位往年政府采購執(zhí)行情況，將項目進(jìn)行規(guī)劃，細(xì)化為政府采購項目和非政府采購項目，實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”?！岸隆笔秦斦块T下達(dá)政府采購計劃指標(biāo)（表明預(yù)算資金已落實），按品目導(dǎo)入預(yù)算管理一體化平臺，政府采購計劃即成為政府采購預(yù)算指標(biāo)。

在項目實施時，采購實施部門需要在預(yù)算管理一體化平臺中，找到相對應(yīng)的政府采購預(yù)算指標(biāo)（具體形式為品目），然后在預(yù)算名稱和預(yù)留情況調(diào)整模塊，按照計財部門預(yù)算批復(fù)具體項目名稱，冠名實施采購。至此，政府采購便貫穿整個政府采購業(yè)務(wù)流程和模塊，再經(jīng)過委托代理、合同備案、合同支付、履約驗收、信息統(tǒng)計、績效考核等環(huán)節(jié)，形成順向逐級控制和逆向如實反饋的完整管理閉環(huán)。

在筆者看來，倘若一個項目或子項全部編入了政府采購計劃，則這個項目就不受采購金額標(biāo)準(zhǔn)的限制，而受政府采購預(yù)算指標(biāo)控制，需要全部執(zhí)行政府采購程序。雖然在一體化下，預(yù)算管理模塊和政府采購計劃管理模塊可由預(yù)算調(diào)劑模塊進(jìn)行調(diào)劑，但涉及跨部門協(xié)調(diào)，往往觸一發(fā)而動全身。

綜上所述，筆者認(rèn)為，預(yù)算管理一體化平臺運行的邏輯就是將預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行相整合、融合，以實現(xiàn)動態(tài)可控的績效監(jiān)督管理和“物有所值”目標(biāo)。

加強(qiáng)內(nèi)控管理與“管采”統(tǒng)籌兼顧

《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》提出，“強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，以項目績效為目標(biāo)、以采購全鏈條管理為抓手，推動采購人加強(qiáng)內(nèi)控管理，落實權(quán)責(zé)對等要求，實現(xiàn)‘誰采購、誰負(fù)責(zé)’。”

如何既滿足采購需求，實現(xiàn)項目目標(biāo)，又避免“化整為零”規(guī)避政府采購，實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”，是政府采購計劃編制的核心工作。倘若預(yù)算單位“管采”不能統(tǒng)籌兼顧，那么采購實施部門、使用部門和財務(wù)部門就會“脫節(jié)”，各行其是。

預(yù)算管理一體化平臺依據(jù)各類預(yù)算支出性質(zhì)和用途，將預(yù)算項目分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目和特定目標(biāo)類項目。其中，運轉(zhuǎn)類項目又分為公用經(jīng)費項目和其他運轉(zhuǎn)類項目。預(yù)算項目是基本管理單元，預(yù)算編制、執(zhí)行、核算、支出均按項目進(jìn)行管理。對于運轉(zhuǎn)類項目如修繕、技術(shù)維修、電信服務(wù)，稍有規(guī)模的中央預(yù)算單位動輒都是千萬元以上，也就是同一項目預(yù)算下資金額都比較高。但在實際采購中，因工作管理安排、資金支付進(jìn)度等，會將一個項目分解為若干個采購子項。哪些項目（子項）納入政府采購計劃？哪些項目需要公開招標(biāo)？哪些項目適用政府采購非招標(biāo)程序？這些都需要采購人依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行安排。

在實際工作中，按內(nèi)控制度要求，機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置以相互制衡為出發(fā)點，以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為原則，按行政管理職能定機(jī)構(gòu)、定崗、定人、定職、定責(zé)，形成職能制或直線職能制的組織結(jié)構(gòu)形式。

綜上所述，政府采購計劃編制符合實際，既有采購實施部門對政策的有力把握，又有使用部門對市場調(diào)研的全面理解。

制定最佳采購計劃

當(dāng)前，“凡采必招”逐漸成為趨勢，即非政府采購項目也執(zhí)行政府采購程序，以程序正確、節(jié)約資金為原則，從而彰顯公平。但筆者認(rèn)為，政府采購旨在實現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)，重點是制定最佳采購計劃。

一要深入調(diào)研，摸清行規(guī)。政府采購涉及行業(yè)面廣、品目龐雜，同時行業(yè)行政法規(guī)交織，有著各自的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和紅線。比如，工程建設(shè)“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包”。在政府采購領(lǐng)域，一個采購項目只能確定一個中標(biāo)供應(yīng)商。如需多個供應(yīng)商承擔(dān)，采購人應(yīng)將采購內(nèi)容劃分為多個標(biāo)段，通過招標(biāo)確定各個標(biāo)段的供應(yīng)商。為了項目實施質(zhì)量考慮，采購人可以在多標(biāo)段采購項目的采購文件中約定投標(biāo)人只能中一個標(biāo)段。

二要根據(jù)采購需求確定采購項目屬性，并合理選擇采購方式和評審辦法。以帶安裝的設(shè)備更新和機(jī)房改造項目以及配電設(shè)施更換項目為例，第一步是確定采購項目屬性。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定。第二步是確定組織形式、采購方式和標(biāo)包。如果確定為工程，則按集采目錄限額內(nèi)工程進(jìn)行采購；如果確定為貨物，那么安裝就需要允許分包或聯(lián)合體投標(biāo)；如果貨物和安裝都需使用政府采購預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行招標(biāo)，那么就得分兩個包，即一個是貨物，另一個是服務(wù)（安裝）。第三步是根據(jù)項目特點和市場調(diào)研，制定擇優(yōu)評價方式、辦法，以及與項目相適應(yīng)的合同條款，確保項目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）

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