保密與檔案管理新規(guī)對(duì)政府采購(gòu)影響幾何

【探討與爭(zhēng)鳴】

保密與檔案管理新規(guī)對(duì)政府采購(gòu)影響幾何

■ 張澤明

今年以來(lái)，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法實(shí)施條例》）、修訂后的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《保密法實(shí)施條例》）先后開(kāi)始施行。筆者認(rèn)為，這兩部新行政法規(guī)的若干規(guī)定，對(duì)涉密采購(gòu)與政府采購(gòu)檔案管理工作將產(chǎn)生重要影響，采購(gòu)人及政府采購(gòu)監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)此予以重視，及時(shí)跟進(jìn)做好相關(guān)工作。

涉密管理與采購(gòu)管理的“結(jié)合部”要求更加明確

之前涉密采購(gòu)管理主要遵循的法律是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》，行政法規(guī)是前兩部法律的實(shí)施條例，規(guī)范性文件是財(cái)政部、國(guó)家保密局聯(lián)合印發(fā)的《涉密政府采購(gòu)管理暫行辦法》。在《保密法實(shí)施條例》施行后，該條例在涉密采購(gòu)管理領(lǐng)域上承法律，下啟一般規(guī)范性文件，使整個(gè)法律法規(guī)體系更趨嚴(yán)密，各類規(guī)范結(jié)合更加緊密，也使涉密管理與采購(gòu)管理之間曾經(jīng)不太明晰的“結(jié)合部”更加清晰。

一是明確涉密采購(gòu)應(yīng)當(dāng)列入政府采購(gòu)預(yù)算。按照《保密法實(shí)施條例》第八條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、單位開(kāi)展保密工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入本機(jī)關(guān)、本單位的年度預(yù)算或年度收支計(jì)劃。”這意味著采購(gòu)人的涉密采購(gòu)預(yù)算應(yīng)當(dāng)列入政府采購(gòu)預(yù)算管理。

之前某些基層財(cái)政部門曾以涉密采購(gòu)不是政府采購(gòu)為由，告知采購(gòu)人不必編制涉密政府采購(gòu)預(yù)算。筆者認(rèn)為，按照《政府采購(gòu)法》關(guān)于政府采購(gòu)的定義，涉密采購(gòu)屬于政府采購(gòu)，只是不依照《政府采購(gòu)法》設(shè)定的程序執(zhí)行，相關(guān)管理規(guī)定另行制定。如今《保密法實(shí)施條例》又明確了涉密采購(gòu)的預(yù)算管理要求，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在做好保密工作的前提下，編制相關(guān)涉密采購(gòu)預(yù)算，并以適當(dāng)形式報(bào)財(cái)政部門審核。

二是涉密采購(gòu)項(xiàng)目密級(jí)確定程序更加嚴(yán)密。原《保密法實(shí)施條例》要求，采購(gòu)人在采購(gòu)涉及國(guó)家秘密的工程、貨物、服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家保密規(guī)定確定密級(jí)，并符合國(guó)家保密規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。此次新修訂的《保密法實(shí)施條例》在原條例基礎(chǔ)上，對(duì)定密程序作出更詳細(xì)的規(guī)定。

例如，《保密法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定，“有定密權(quán)限的機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)本行業(yè)、本領(lǐng)域以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域保密事項(xiàng)范圍，制定國(guó)家秘密事項(xiàng)一覽表，并報(bào)同級(jí)保密行政管理部門備案?！卑创艘?guī)定，涉密采購(gòu)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在備案之列。

又如，《保密法實(shí)施條例》第十四條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、單位主要負(fù)責(zé)人為本機(jī)關(guān)、本單位法定定密責(zé)任人，根據(jù)工作需要，可以明確本機(jī)關(guān)、本單位其他負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者其他人員為指定定密責(zé)任人。”這一規(guī)定明確了涉密采購(gòu)定密的法定責(zé)任人和指定責(zé)任人，極大地便利了涉密采購(gòu)項(xiàng)目的定密與解密工作。

涉密采購(gòu)中采購(gòu)人需承擔(dān)的主體責(zé)任明顯增加

早在《涉密政府采購(gòu)管理暫行辦法》出臺(tái)時(shí)，就對(duì)采購(gòu)人的涉密管理提高了要求，將涉密采購(gòu)的定密權(quán)限交由采購(gòu)人行使，并要求采購(gòu)人嚴(yán)格將涉密采購(gòu)和一般采購(gòu)分離開(kāi)來(lái)，不得將涉密采購(gòu)與一般采購(gòu)混雜來(lái)逃避競(jìng)爭(zhēng)。修訂后的《保密法實(shí)施條例》對(duì)采購(gòu)人的涉密采購(gòu)管理主體責(zé)任要求更高。

一是明確采購(gòu)人標(biāo)注涉密采購(gòu)標(biāo)的物以及及時(shí)解密的義務(wù)。按照《保密法實(shí)施條例》第二十一條要求，“國(guó)家秘密載體以及屬于國(guó)家秘密的設(shè)備、產(chǎn)品的明顯部位應(yīng)當(dāng)作出國(guó)家秘密標(biāo)志。國(guó)家秘密標(biāo)志應(yīng)當(dāng)標(biāo)注密級(jí)、保密期限。”因此，涉密采購(gòu)的采購(gòu)文件、采購(gòu)標(biāo)的物等均應(yīng)按此要求進(jìn)行標(biāo)注。

同時(shí)，《保密法實(shí)施條例》第二十二條對(duì)解密要求作出規(guī)定，即“機(jī)關(guān)、單位對(duì)所確定的國(guó)家秘密，認(rèn)為符合保密法有關(guān)解除或者變更規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除或者變更。機(jī)關(guān)、單位對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)、本單位確定的國(guó)家秘密，認(rèn)為符合保密法有關(guān)解除或者變更規(guī)定的，可以向原定密機(jī)關(guān)、單位或者其上級(jí)機(jī)關(guān)、單位提出建議。已經(jīng)依法移交各級(jí)國(guó)家檔案館的屬于國(guó)家秘密的檔案，由原定密機(jī)關(guān)、單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行解密審核”。換言之，采購(gòu)人在涉密采購(gòu)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)按照前述要求，及時(shí)對(duì)采購(gòu)標(biāo)的物和采購(gòu)文件進(jìn)行解密，這是涉密采購(gòu)中采購(gòu)人最容易忽視的一個(gè)點(diǎn)。

二是明確采購(gòu)人在信息公開(kāi)方面的保密審查責(zé)任?！侗Ｃ芊▽?shí)施條例》第四十二條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)健全信息公開(kāi)保密審查工作機(jī)制，明確審查機(jī)構(gòu)，規(guī)范審查程序，按照先審查、后公開(kāi)的原則，對(duì)擬公開(kāi)的信息逐項(xiàng)進(jìn)行保密審查。”由于政府采購(gòu)需要公開(kāi)的信息條目很多，采購(gòu)人應(yīng)及時(shí)依法建立保密審查機(jī)制，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)信息公開(kāi)流程，及時(shí)堵塞泄密的制度風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

三是嚴(yán)格限定保密資質(zhì)使用范圍。《保密法實(shí)施條例》第四十八條明確了供應(yīng)商必須取得保密資質(zhì)才能承接的業(yè)務(wù)范圍，即“從事國(guó)家秘密載體制作、復(fù)制、維修、銷毀，涉密信息系統(tǒng)集成，武器裝備科研生產(chǎn)，或者涉密軍事設(shè)施建設(shè)”等涉密業(yè)務(wù)時(shí)，相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位需要取得保密資質(zhì)。

按照《保密法實(shí)施條例》第四十九條第二款規(guī)定，“機(jī)關(guān)、單位采購(gòu)或者委托企業(yè)事業(yè)單位從事本條例第四十八條第一款規(guī)定的涉密業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)核驗(yàn)承擔(dān)單位的保密資質(zhì)。采購(gòu)或者委托企業(yè)事業(yè)單位從事其他涉密業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)核查參與單位的業(yè)務(wù)能力和保密管理能力。”這其實(shí)進(jìn)一步明確了涉密資質(zhì)的使用范圍，防止采購(gòu)人隨意以涉密資質(zhì)排斥供應(yīng)商參與采購(gòu)。這相當(dāng)于《涉密政府采購(gòu)管理暫行辦法》第十九條規(guī)定，即“參與涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的保密資質(zhì)或者符合保密法律法規(guī)規(guī)定的保密條件”。

在筆者看來(lái)，這些規(guī)定與之前部分采購(gòu)人的慣性操作有很大不同，采購(gòu)人需要改變觀念，財(cái)政部門也要加大對(duì)采購(gòu)文件涉密資質(zhì)要求是否合理的監(jiān)管力度。

四是明確涉密采購(gòu)中采購(gòu)人的特別義務(wù)。按照《保密法實(shí)施條例》第四十九條第一款的表述，采購(gòu)人需要和供應(yīng)商“簽訂保密協(xié)議，提出保密要求，采取保密措施，實(shí)施全過(guò)程管理”。因此，采購(gòu)人在涉密采購(gòu)過(guò)程中，不僅要審查供應(yīng)商的涉密資質(zhì)是否合格，而且還要在保密協(xié)議中規(guī)定供應(yīng)商的保密義務(wù)，敦促供應(yīng)商執(zhí)行保密承諾。

政府采購(gòu)檔案管理規(guī)范要求顯著提高

隨著《檔案法實(shí)施條例》的實(shí)施，政府采購(gòu)檔案規(guī)范管理有了新要求。

一是明確檔案保存的程序?！稒n案法實(shí)施條例》第十四條和第十九條規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)確定檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)指導(dǎo)本單位相關(guān)材料的形成、積累、整理和歸檔，統(tǒng)一管理本單位的檔案，并按照規(guī)定向有關(guān)檔案館移交檔案。依照《中華人民共和國(guó)檔案法》第十三條以及國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)歸檔的材料，由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)收集齊全，規(guī)范整理，定期交本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員集中管理。因此，筆者認(rèn)為，采購(gòu)單位負(fù)責(zé)采購(gòu)的人員，應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)檔案整理規(guī)范，按照前述條文要求，結(jié)合單位檔案管理工作機(jī)制，將政府采購(gòu)檔案定期向單位的檔案工作機(jī)構(gòu)或人員（一般是單位的機(jī)要檔案部門或人員）進(jìn)行移交。

二是明確檔案移交的程序?！稒n案法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定了移交的幾種情形，即“屬于中央級(jí)和省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，移交單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿二十年即向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交。屬于縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，移交單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿十年即向有關(guān)的縣級(jí)國(guó)家檔案館移交。經(jīng)同級(jí)檔案主管部門檢查和同意，專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案，可以延長(zhǎng)向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交的期限。已撤銷單位的檔案可以提前向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交。由于單位保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導(dǎo)致不安全或者嚴(yán)重?fù)p毀的檔案，經(jīng)協(xié)商可以提前交有關(guān)檔案館保管”。

按照《政府采購(gòu)法》第四十二條規(guī)定，“采購(gòu)文件的保存期限為從采購(gòu)結(jié)束之日起至少保存十五年。采購(gòu)文件包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估報(bào)告、定標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料?！庇捎诓少?gòu)文件的保存期限與檔案保存期限的規(guī)定不盡一致，采購(gòu)人應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，確定同時(shí)符合采購(gòu)與檔案規(guī)定的保存時(shí)間，依法及時(shí)做好政府采購(gòu)檔案的移交工作。

對(duì)于電子檔案的移交，《檔案法實(shí)施條例》第四十條作了相應(yīng)規(guī)定，即“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家檔案主管部門有關(guān)規(guī)定，定期向有關(guān)檔案館移交電子檔案”。電子檔案移交可以選擇在線移交和通過(guò)存儲(chǔ)介質(zhì)移交兩種方式。但需要注意的是，在線移交的，電子檔案接收網(wǎng)絡(luò)以及系統(tǒng)環(huán)境應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等的規(guī)定；通過(guò)存儲(chǔ)介質(zhì)移交的，存儲(chǔ)設(shè)備應(yīng)符合安全管理要求。

三是明確采購(gòu)人鑒定檔案的職責(zé)。按照《檔案法實(shí)施條例》第二十四條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)定期對(duì)本單位保管的保管期限屆滿的檔案進(jìn)行鑒定，形成鑒定工作報(bào)告。經(jīng)鑒定仍需繼續(xù)保存的檔案，應(yīng)當(dāng)重新劃定保管期限并作出標(biāo)注。經(jīng)鑒定需要銷毀的檔案，其銷毀工作應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案無(wú)疑也要按照前述要求適時(shí)進(jìn)行鑒定，選擇繼續(xù)保存、銷毀或移交檔案館。實(shí)踐中，很多采購(gòu)人苦于政府采購(gòu)紙質(zhì)檔案保存過(guò)多，占用倉(cāng)儲(chǔ)空間，而《檔案法實(shí)施條例》給了采購(gòu)人讓政府采購(gòu)檔案合理流動(dòng)的操作空間。

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