國際政府采購政策比較及經驗借鑒

【他山之石】

國際政府采購政策比較及經驗借鑒

■ 劉小川 唐東會

通過對各國政府采購政策的比較，可以清晰地了解各國政府采購的經驗做法，從而取其精華。

各國政府采購政策的比較

——政府采購模式。從世界各國政府采購的實際情況看，采取完全的集中模式或分散模式的國家少之又少，絕大多數國家采取的是混合模式，即半集中半分散模式。

美國政府采購歷史悠久，是當今政府采購制度最發(fā)達、最完善的國家之一，也是實行混合模式的典型。作為聯(lián)邦制國家，這一政治體制特點反映在政府采購制度上，即自成兩個系統(tǒng)——聯(lián)邦政府采購和州政府采購。聯(lián)邦政府采購基于采購性質的不同，形成了民用部門和軍事部門兩大系統(tǒng)。當然，這兩大部門的政府采購有著不同的立法體系和管理制度，其采購方法也有較大差異。

韓國于1995年開始全面推行政府物資的比較集中的采購制度，以統(tǒng)一國內外采購，并配合政府的各項經濟計劃，提高行政效率，消除以往各機關自行采購所造成的種種浪費。這一制度的執(zhí)行部門為當年設立的采購供應廳。幾年之后，為了強化該機構的作用，韓國又進—步明確采購供應廳的組織功能，建立和完善了集中采購制度和供應制度。同時，還規(guī)定中央部門20億韓元以上和地方100億韓元以上的采購項目必須由采購供應廳集中開展，其他項目則可自行采購。當合同金額在2000萬韓元以上時，要使用競爭的程序授予合同。

其他國家和地區(qū)也有類似的規(guī)定。例如，菲律賓政府設立的集中采購機構是物資調節(jié)局。該局直屬總務部，主持辦理中央政府及所屬各機關的政府采購事宜。新西蘭于1920年設立政府物資管理局，隨后又改為政府物資委員會，成為全國最高政府采購決策機構。此外，新西蘭各部門為滿足自行采購的需要，分別設立了物資科，負責各部門所需物資的采購、倉儲、保管、供應、分配等業(yè)務。

總體來看，一國在實行政府采購組織管理時，采取何種模式取決于該國的實際情況。

——政府采購程序。從世界各國總體情況看，實行政府采購的國家不僅有一整套的法律、法令，而且還有一套操作制度，保證政府采購的公開公正。

美國政府采購自1861年通過第一項聯(lián)邦法案至今已有100多年的歷史。美國事務管理總署負責整個國家的政府采購（除國防采購外），下設聯(lián)邦供應局作為具體的采辦部門。美國事務管理總署在華盛頓設立總部，負責全面的采購管理及制度執(zhí)行，并在美國各大城市設立分部，進行地區(qū)政府采購。美國政府采購制度管理的范圍要比其他國家更為全面，主要涉及招標制度、作業(yè)標準化制度、供應商評審制度、審計監(jiān)測制度、交貨追查制度。

歐盟政府采購從1971年開始。當時的歐共體相繼通過了兩個有關政府采購在共同體內公開招標的法律，即《公共工程采購指令》和《公共部門貨物采購指令》。指令規(guī)定，對于成員國的政府部門、公共組織以及政府投資占50%以上的公共項目，當其采購的商品、勞務的金額超過20萬歐洲貨幣單位、建設工程（包括設計、裝修）合同金額超過500萬歐洲貨幣單位時，應按照規(guī)定使用公開、競爭的采購程序。

具體來看，各成員國需要在年初或上一年度，將本年度公共部門較大金額的貨物、工程、服務采購信息發(fā)布在歐盟主辦的《歐盟日報》副刊或其他專業(yè)刊物上，供其他成員國了解情況。當采購合同金額達到規(guī)定的標準時，應在歐盟范圍內進行公開招標。成員國應在采購項目開始之前的一定時期內，在歐盟規(guī)定的刊物上發(fā)布招標公告。依法進行的政府采購不得對其他成員國企業(yè)有任何歧視，即在投標、評標、授予合同時，對國內外企業(yè)一視同仁。如果政府采購部門被判違法，司法部門將按采購商品、服務或工程金額的10%至15%處以罰款，并終止合同。同時，罰款收入上繳歐盟委員會。

國際政府采購的經驗

一是高度重視依法管理?，F(xiàn)代政府采購制度從英國建立伊始，就以立法形式出現(xiàn)，隨后瑞土、美國等都是如此。實踐證明，只有以法律管理政府采購活動，政府采購才得以保持透明度，得以不斷調整和完善，進而形成有效、完整、規(guī)范的現(xiàn)代政府采購制度。以美國政府采購奉行的三大思想精髓（維護政府采購信譽、保持采購制度的透明度、展開充分競爭）為例，所有的政府采購行為都貫穿于法律制度之中，置于法律管理之下。各國除了基本法規(guī)以外，還規(guī)定了大量的配套法規(guī)、補充條例和實施細則等。

二是提高政府采購的透明度。在政府采購制度較完善的國家，都非常重視政府采購的透明度。一方面，這有利于發(fā)現(xiàn)政府采購制度存在的問題，及時揭露和糾正，進而維護和完善政府采購法律制度；另一方面，這是預防政府采購腐敗行為的一劑“良藥”。

三是保持充分競爭。充分競爭是現(xiàn)代政府采購制度的核心原則。無論是英國、新加坡等國強調的“物有所值”原則，還是美國的“密封投標”與“協(xié)商采購”方式，其核心都是建立在充分競爭的基礎之上。充分競爭不僅可使政府在市場上買到便宜的商品與服務，發(fā)揮財政資金的最大效率，而且可促進供應商不斷改進技術，提高服務質量。

四是擴大采購范圍。在西方國家，凡政府所需以及自身不能生產或提供的商品和勞務，均可向社會采購。政府購買的商品和勞務按使用性質和管理上的差異，可分為軍用和民用兩大類。西方國家的政府采購方式多種多樣，總的來說可以分為招標采購和非招標采購兩種方式。達到一定金額（也稱門檻價）以上的采購項目，采用招標采購方式；不足一定金額（門檻價）的采購項目，采用非招標采購方式。各國都明確規(guī)定了政府采購的起點（門檻價）。因此，具有廣泛的采購范圍和多樣的采購方式，可以充分保證政府采購政策的功能發(fā)揮及運用。

五是完善采購管理。西方國家政府采購的程序一般包括以下階段：擬定政府采購計劃，向公眾發(fā)布政府所需購買物資商品和勞務的相關信息，如商品（或服務）的功能或性能特點、采購總量、商品的交貨期及服務的有效期等。通過公開招標方式進行競爭，并按有關程序完成。管理、執(zhí)行采購合同，包括一切必要的、旨在監(jiān)督供應商執(zhí)行合同的過程，以保證供應商所提供的商品或服務滿足合同要求。此外，要公布中標方名單，參與活動的供應商有權對不合理的行為進行申訴、抗議、索賠。

六是建立專門的管理機構。政府采購作為財政制度的組成部分，其管理功能一般由財政部門負責，并在財政部門內部設立專門機構，監(jiān)督管理政府采購有關事宜。在西方國家，政府采購機構內一般配有專職政府采購管理人員，且這些人員需經專門資格考試才能從業(yè)。

啟示

一是建立透明、公開、公正的政府采購制度。政府采購政策的公平準則在不同時期會有不同的含義，并受到不同程度的制約。公眾會對相關部門在實行政策上有所偏袒進行指責，同時政府對待不同經濟實體的公平方式在現(xiàn)代社會中正日益受到重視。由于政府采購的資金來源于納稅人繳納的稅款，故政府部門是接受納稅人委托，從事金額巨大的政府采購活動。因此，法律通常有著嚴格而明確的規(guī)定，以保障公眾的利益。

隨著《中華人民共和國政府采購法》的全面施行，我國正在建立透明、公開、公正的政府采購制度。事實上，只有建立在透明基礎上的政府采購，才能真正吸引那些具有商業(yè)技術能力、誠實信用的供應商積極參與競爭。沒有公開、公平競爭的政府采購，既不利于提高政府采購的質量，又不能有效保障供應商的合法權益。更重要的是，不透明、不公開、不公平的政府采購現(xiàn)象經常與腐敗相關聯(lián)，而腐敗問題則是破壞政府采購制度的主要威脅。

二是建立旨在促進我國弱勢產業(yè)與組織的政府采購政策。高科技產業(yè)、新興企業(yè)以及中小企業(yè)，是我國需要重點培育和保護的對象。在政府采購領域，可鼓勵新興企業(yè)參與重大戰(zhàn)略性技術的開發(fā)。政府采購的各項政策目標可通過促進供應商、承包商或服務提供者之間最大程度的競爭來實現(xiàn)。例如，美國政府采購就十分注意扶持新興中小企業(yè)，鼓勵其參與重大戰(zhàn)略性技術的開發(fā)。同時，美國的研發(fā)和采購計劃允許新興中小企業(yè)的參與。

鼓勵新興企業(yè)特別是新興的中小企業(yè)參與重大技術研發(fā)，可促使“老”企業(yè)不敢懈怠，“新”企業(yè)得到發(fā)展空間。伴隨我國經濟結構的進一步調整，政府采購在扶持新興企業(yè)發(fā)展方面的特殊功能正在逐步得到重視。而實現(xiàn)這種目標的重要途徑，就是引入市場競爭機制，即最大限度地利用供應商之間的激烈競爭。競爭可以使供應商改進技術、提高質量并降低產品成本，還可以使供應價格達到最佳、最合理的水平，使政府得到優(yōu)質廉價的貨物、工程和服務。因此，制定相應的政府采購政策，從某種意義上說，就是一種制造競爭和利用競爭的制度。

三是夯實政府采購政策的法制基礎。對法律法規(guī)不斷地進行比較與分析，不斷健全和完善政府采購的法律和規(guī)章，是政府采購政策的基本保證。對一個有社會意義和政治意義的程序而言，準確地定義政策的成功與失敗是十分必要的。因此，有必要關注政策的評價以及政策的形成機制。

政府采購制度改革涉及預算管理改革乃至整個政府和市場管理體制的根本性變革，也涉及政府參與市場交易活動方式的根本性變革。雖然我國可以大膽借鑒發(fā)達國家的政府采購政策的理念和方法，但考慮到與政府采購制度息息相關的行政管理體制、財政預算體制、國有企業(yè)管理體制等，我國在夯實政府采購政策的法制基礎時應考慮前述因素。

（本文節(jié)選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權發(fā)表）

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