國際政府采購政策比較及經(jīng)驗借鑒

【他山之石】

國際政府采購政策比較及經(jīng)驗借鑒

■ 劉小川 唐東會

通過對各國政府采購政策的比較，可以清晰地了解各國政府采購的經(jīng)驗做法，從而取其精華。

各國政府采購政策的比較

——政府采購模式。從世界各國政府采購的實際情況看，采取完全的集中模式或分散模式的國家少之又少，絕大多數(shù)國家采取的是混合模式，即半集中半分散模式。

美國政府采購歷史悠久，是當(dāng)今政府采購制度最發(fā)達(dá)、最完善的國家之一，也是實行混合模式的典型。作為聯(lián)邦制國家，這一政治體制特點反映在政府采購制度上，即自成兩個系統(tǒng)——聯(lián)邦政府采購和州政府采購。聯(lián)邦政府采購基于采購性質(zhì)的不同，形成了民用部門和軍事部門兩大系統(tǒng)。當(dāng)然，這兩大部門的政府采購有著不同的立法體系和管理制度，其采購方法也有較大差異。

韓國于1995年開始全面推行政府物資的比較集中的采購制度，以統(tǒng)一國內(nèi)外采購，并配合政府的各項經(jīng)濟(jì)計劃，提高行政效率，消除以往各機關(guān)自行采購所造成的種種浪費。這一制度的執(zhí)行部門為當(dāng)年設(shè)立的采購供應(yīng)廳。幾年之后，為了強化該機構(gòu)的作用，韓國又進(jìn)—步明確采購供應(yīng)廳的組織功能，建立和完善了集中采購制度和供應(yīng)制度。同時，還規(guī)定中央部門20億韓元以上和地方100億韓元以上的采購項目必須由采購供應(yīng)廳集中開展，其他項目則可自行采購。當(dāng)合同金額在2000萬韓元以上時，要使用競爭的程序授予合同。

其他國家和地區(qū)也有類似的規(guī)定。例如，菲律賓政府設(shè)立的集中采購機構(gòu)是物資調(diào)節(jié)局。該局直屬總務(wù)部，主持辦理中央政府及所屬各機關(guān)的政府采購事宜。新西蘭于1920年設(shè)立政府物資管理局，隨后又改為政府物資委員會，成為全國最高政府采購決策機構(gòu)。此外，新西蘭各部門為滿足自行采購的需要，分別設(shè)立了物資科，負(fù)責(zé)各部門所需物資的采購、倉儲、保管、供應(yīng)、分配等業(yè)務(wù)。

總體來看，一國在實行政府采購組織管理時，采取何種模式取決于該國的實際情況。

——政府采購程序。從世界各國總體情況看，實行政府采購的國家不僅有一整套的法律、法令，而且還有一套操作制度，保證政府采購的公開公正。

美國政府采購自1861年通過第一項聯(lián)邦法案至今已有100多年的歷史。美國事務(wù)管理總署負(fù)責(zé)整個國家的政府采購（除國防采購?fù)猓?，下設(shè)聯(lián)邦供應(yīng)局作為具體的采辦部門。美國事務(wù)管理總署在華盛頓設(shè)立總部，負(fù)責(zé)全面的采購管理及制度執(zhí)行，并在美國各大城市設(shè)立分部，進(jìn)行地區(qū)政府采購。美國政府采購制度管理的范圍要比其他國家更為全面，主要涉及招標(biāo)制度、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化制度、供應(yīng)商評審制度、審計監(jiān)測制度、交貨追查制度。

歐盟政府采購從1971年開始。當(dāng)時的歐共體相繼通過了兩個有關(guān)政府采購在共同體內(nèi)公開招標(biāo)的法律，即《公共工程采購指令》和《公共部門貨物采購指令》。指令規(guī)定，對于成員國的政府部門、公共組織以及政府投資占50%以上的公共項目，當(dāng)其采購的商品、勞務(wù)的金額超過20萬歐洲貨幣單位、建設(shè)工程（包括設(shè)計、裝修）合同金額超過500萬歐洲貨幣單位時，應(yīng)按照規(guī)定使用公開、競爭的采購程序。

具體來看，各成員國需要在年初或上一年度，將本年度公共部門較大金額的貨物、工程、服務(wù)采購信息發(fā)布在歐盟主辦的《歐盟日報》副刊或其他專業(yè)刊物上，供其他成員國了解情況。當(dāng)采購合同金額達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)在歐盟范圍內(nèi)進(jìn)行公開招標(biāo)。成員國應(yīng)在采購項目開始之前的一定時期內(nèi)，在歐盟規(guī)定的刊物上發(fā)布招標(biāo)公告。依法進(jìn)行的政府采購不得對其他成員國企業(yè)有任何歧視，即在投標(biāo)、評標(biāo)、授予合同時，對國內(nèi)外企業(yè)一視同仁。如果政府采購部門被判違法，司法部門將按采購商品、服務(wù)或工程金額的10%至15%處以罰款，并終止合同。同時，罰款收入上繳歐盟委員會。

國際政府采購的經(jīng)驗

一是高度重視依法管理。現(xiàn)代政府采購制度從英國建立伊始，就以立法形式出現(xiàn)，隨后瑞土、美國等都是如此。實踐證明，只有以法律管理政府采購活動，政府采購才得以保持透明度，得以不斷調(diào)整和完善，進(jìn)而形成有效、完整、規(guī)范的現(xiàn)代政府采購制度。以美國政府采購奉行的三大思想精髓（維護(hù)政府采購信譽、保持采購制度的透明度、展開充分競爭）為例，所有的政府采購行為都貫穿于法律制度之中，置于法律管理之下。各國除了基本法規(guī)以外，還規(guī)定了大量的配套法規(guī)、補充條例和實施細(xì)則等。

二是提高政府采購的透明度。在政府采購制度較完善的國家，都非常重視政府采購的透明度。一方面，這有利于發(fā)現(xiàn)政府采購制度存在的問題，及時揭露和糾正，進(jìn)而維護(hù)和完善政府采購法律制度；另一方面，這是預(yù)防政府采購腐敗行為的一劑“良藥”。

三是保持充分競爭。充分競爭是現(xiàn)代政府采購制度的核心原則。無論是英國、新加坡等國強調(diào)的“物有所值”原則，還是美國的“密封投標(biāo)”與“協(xié)商采購”方式，其核心都是建立在充分競爭的基礎(chǔ)之上。充分競爭不僅可使政府在市場上買到便宜的商品與服務(wù)，發(fā)揮財政資金的最大效率，而且可促進(jìn)供應(yīng)商不斷改進(jìn)技術(shù)，提高服務(wù)質(zhì)量。

四是擴大采購范圍。在西方國家，凡政府所需以及自身不能生產(chǎn)或提供的商品和勞務(wù)，均可向社會采購。政府購買的商品和勞務(wù)按使用性質(zhì)和管理上的差異，可分為軍用和民用兩大類。西方國家的政府采購方式多種多樣，總的來說可以分為招標(biāo)采購和非招標(biāo)采購兩種方式。達(dá)到一定金額（也稱門檻價）以上的采購項目，采用招標(biāo)采購方式；不足一定金額（門檻價）的采購項目，采用非招標(biāo)采購方式。各國都明確規(guī)定了政府采購的起點（門檻價）。因此，具有廣泛的采購范圍和多樣的采購方式，可以充分保證政府采購政策的功能發(fā)揮及運用。

五是完善采購管理。西方國家政府采購的程序一般包括以下階段：擬定政府采購計劃，向公眾發(fā)布政府所需購買物資商品和勞務(wù)的相關(guān)信息，如商品（或服務(wù)）的功能或性能特點、采購總量、商品的交貨期及服務(wù)的有效期等。通過公開招標(biāo)方式進(jìn)行競爭，并按有關(guān)程序完成。管理、執(zhí)行采購合同，包括一切必要的、旨在監(jiān)督供應(yīng)商執(zhí)行合同的過程，以保證供應(yīng)商所提供的商品或服務(wù)滿足合同要求。此外，要公布中標(biāo)方名單，參與活動的供應(yīng)商有權(quán)對不合理的行為進(jìn)行申訴、抗議、索賠。

六是建立專門的管理機構(gòu)。政府采購作為財政制度的組成部分，其管理功能一般由財政部門負(fù)責(zé)，并在財政部門內(nèi)部設(shè)立專門機構(gòu)，監(jiān)督管理政府采購有關(guān)事宜。在西方國家，政府采購機構(gòu)內(nèi)一般配有專職政府采購管理人員，且這些人員需經(jīng)專門資格考試才能從業(yè)。

啟示

一是建立透明、公開、公正的政府采購制度。政府采購政策的公平準(zhǔn)則在不同時期會有不同的含義，并受到不同程度的制約。公眾會對相關(guān)部門在實行政策上有所偏袒進(jìn)行指責(zé)，同時政府對待不同經(jīng)濟(jì)實體的公平方式在現(xiàn)代社會中正日益受到重視。由于政府采購的資金來源于納稅人繳納的稅款，故政府部門是接受納稅人委托，從事金額巨大的政府采購活動。因此，法律通常有著嚴(yán)格而明確的規(guī)定，以保障公眾的利益。

隨著《中華人民共和國政府采購法》的全面施行，我國正在建立透明、公開、公正的政府采購制度。事實上，只有建立在透明基礎(chǔ)上的政府采購，才能真正吸引那些具有商業(yè)技術(shù)能力、誠實信用的供應(yīng)商積極參與競爭。沒有公開、公平競爭的政府采購，既不利于提高政府采購的質(zhì)量，又不能有效保障供應(yīng)商的合法權(quán)益。更重要的是，不透明、不公開、不公平的政府采購現(xiàn)象經(jīng)常與腐敗相關(guān)聯(lián)，而腐敗問題則是破壞政府采購制度的主要威脅。

二是建立旨在促進(jìn)我國弱勢產(chǎn)業(yè)與組織的政府采購政策。高科技產(chǎn)業(yè)、新興企業(yè)以及中小企業(yè)，是我國需要重點培育和保護(hù)的對象。在政府采購領(lǐng)域，可鼓勵新興企業(yè)參與重大戰(zhàn)略性技術(shù)的開發(fā)。政府采購的各項政策目標(biāo)可通過促進(jìn)供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者之間最大程度的競爭來實現(xiàn)。例如，美國政府采購就十分注意扶持新興中小企業(yè)，鼓勵其參與重大戰(zhàn)略性技術(shù)的開發(fā)。同時，美國的研發(fā)和采購計劃允許新興中小企業(yè)的參與。

鼓勵新興企業(yè)特別是新興的中小企業(yè)參與重大技術(shù)研發(fā)，可促使“老”企業(yè)不敢懈怠，“新”企業(yè)得到發(fā)展空間。伴隨我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，政府采購在扶持新興企業(yè)發(fā)展方面的特殊功能正在逐步得到重視。而實現(xiàn)這種目標(biāo)的重要途徑，就是引入市場競爭機制，即最大限度地利用供應(yīng)商之間的激烈競爭。競爭可以使供應(yīng)商改進(jìn)技術(shù)、提高質(zhì)量并降低產(chǎn)品成本，還可以使供應(yīng)價格達(dá)到最佳、最合理的水平，使政府得到優(yōu)質(zhì)廉價的貨物、工程和服務(wù)。因此，制定相應(yīng)的政府采購政策，從某種意義上說，就是一種制造競爭和利用競爭的制度。

三是夯實政府采購政策的法制基礎(chǔ)。對法律法規(guī)不斷地進(jìn)行比較與分析，不斷健全和完善政府采購的法律和規(guī)章，是政府采購政策的基本保證。對一個有社會意義和政治意義的程序而言，準(zhǔn)確地定義政策的成功與失敗是十分必要的。因此，有必要關(guān)注政策的評價以及政策的形成機制。

政府采購制度改革涉及預(yù)算管理改革乃至整個政府和市場管理體制的根本性變革，也涉及政府參與市場交易活動方式的根本性變革。雖然我國可以大膽借鑒發(fā)達(dá)國家的政府采購政策的理念和方法，但考慮到與政府采購制度息息相關(guān)的行政管理體制、財政預(yù)算體制、國有企業(yè)管理體制等，我國在夯實政府采購政策的法制基礎(chǔ)時應(yīng)考慮前述因素。

（本文節(jié)選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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