超質(zhì)疑時效“問題”采購文件 該如何處理

【案例看臺】

超質(zhì)疑時效“問題”采購文件 該如何處理

■ 李瑩

案例回放

《F縣畜禽糞污資源利用整縣推進(jìn)項目設(shè)備及工器具購置項目》2023年3月27日發(fā)布公開招標(biāo)公告，公告注明獲取招標(biāo)文件的時間為3月28日00時00分至4月4日00時00分，開標(biāo)時間為4月17日上午11：00。該項目經(jīng)評審，確定H公司為第一中標(biāo)候選供應(yīng)商，評標(biāo)結(jié)果于4月19日發(fā)布。供應(yīng)商X公司與W公司分別于4月17日和4月19日，以招標(biāo)文件存在歧義為由，提出質(zhì)疑。采購代理機構(gòu)接受質(zhì)疑，并于4月23日發(fā)布廢標(biāo)公告，廢標(biāo)理由為“對采購文件提出的質(zhì)疑，依法通過澄清或者修改可以繼續(xù)開展采購活動的，澄清或者修改采購文件后繼續(xù)開展采購活動；否則應(yīng)當(dāng)修改采購文件后重新開展采購活動。經(jīng)本級財政監(jiān)管部門核查，招標(biāo)文件存在歧義和重大缺陷，同時不符合《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》規(guī)定。因此，予以廢標(biāo)處理”。

H公司對廢標(biāo)結(jié)果不服，提出質(zhì)疑，后因?qū)|(zhì)疑答復(fù)不滿向財政部門投訴。投訴事項包含“供應(yīng)商對采購文件的質(zhì)疑期限已過，采購代理機構(gòu)實施廢標(biāo)是非法行為；采購代理機構(gòu)編制采購文件出現(xiàn)瑕疵，但并不是實質(zhì)性條款，不構(gòu)成廢標(biāo)理由”等內(nèi)容。

財政部門在受理投訴后認(rèn)為，雖然供應(yīng)商對采購文件提出的質(zhì)疑已超出質(zhì)疑期限，但在招標(biāo)文件中確實存在歧義和重大缺陷內(nèi)容，影響到采購活動的公正性。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十一條、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第二十五條之規(guī)定，采購人或采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)修改招標(biāo)文件重新開展政府采購活動。財政部門判定投訴事項不成立。

H公司不滿投訴決定，繼續(xù)向法院提起訴訟，最終，其涉及“超過質(zhì)疑時效的受理行為無效”等部分訴訟請求得到法院的支持。

問題一：超過時效的質(zhì)疑如何處理？

首先，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。條款中的“可以”，強調(diào)的是供應(yīng)商可以提出質(zhì)疑，也可以不提，該條款定義的是供應(yīng)商擁有法定權(quán)利，而“七個工作日內(nèi)”則是個明確的時間概念。

其次，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條對“權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)”進(jìn)一步明確，即“對采購文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出”。條款中的“應(yīng)當(dāng)”，強調(diào)的就是供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時效。因此，政府采購法律法規(guī)賦予供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時效是明確的。

但有觀點認(rèn)為，時效是有了，但沒規(guī)定對超出法定期限提交的質(zhì)疑是否應(yīng)當(dāng)拒收或不予受理。

筆者認(rèn)為，事實并非如此。《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十三條規(guī)定“采購人、采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”，單從字面理解，該條款包含的意思還有“如果供應(yīng)商的質(zhì)疑函不是法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出，采購人、采購代理機構(gòu)則可以拒收”。

再其次，參照行政訴訟起訴期限（有效期）的相關(guān)規(guī)定，超過行政訴訟起訴期限，原告將喪失通過訴訟程序獲得法律保護(hù)的權(quán)利。這一規(guī)定旨在促使當(dāng)事人及時行使權(quán)利，平衡行政效率與司法公正之間的關(guān)系。而超過行政訴訟最長起訴期限的案件，人民法院不予受理?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》第二十一條也有類似規(guī)定，針對不在投訴有效期限內(nèi)提起的投訴，財政部門應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)書面告知投訴人不予受理。

綜上所述，對于超過法定質(zhì)疑期限的質(zhì)疑函，采購人、采購人代理機構(gòu)有權(quán)拒收，對于通過交易平臺、電子郵件或郵寄方式進(jìn)行質(zhì)疑的情形，應(yīng)當(dāng)收到后告知不予受理。

案例中采購代理機構(gòu)作出的廢標(biāo)理由，包括了質(zhì)疑事項引發(fā)的“修改文件重新組織采購活動”“監(jiān)督部門核查、應(yīng)當(dāng)重新修改文件”等內(nèi)容，而如果沒有質(zhì)疑的受理和處理作前提，該理由便不存在。

問題二：超過質(zhì)疑時效的“問題”采購文件如何處理？

這里指的“問題”采購文件，指文件內(nèi)容存在違反國家法律法規(guī)、有關(guān)強制性規(guī)定，包括政府采購法律法規(guī)禁止的“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”等相關(guān)情形。

筆者認(rèn)為，供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)問題時已超過采購文件質(zhì)疑有效期（甚至并未通過購買或下載采購文件獲得“參與”主體資格），仍然可以通過社會（公眾）監(jiān)督方式，向采購人、監(jiān)督部門反映問題、書面舉報。雖然不是法定的維護(hù)自身合法權(quán)益的渠道，但采購人或監(jiān)督部門也有職責(zé)對有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查處理。

財政部門的監(jiān)督是全方位的，無論是日常采購活動的抽查，或者是在接到問題線索后的專門檢查，對于采購人、采購代理機構(gòu)的違法行為，包括以采購文件形式體現(xiàn)的“以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇”情形，均可按照規(guī)定作出相應(yīng)處理決定。

綜上所述，筆者認(rèn)為，財政部門認(rèn)定采購文件存在違法情形責(zé)令采購人重新組織采購，本身并無不妥。

問題三：中標(biāo)結(jié)果公告后是否可以發(fā)布廢標(biāo)公告？

需要注意的是，根據(jù)財政部《政府采購公告和公示信息格式規(guī)范（2020年版）》）有關(guān)要求，在政府采購公告和公示信息發(fā)布內(nèi)容中并無“廢標(biāo)公告”一說，標(biāo)準(zhǔn)格式（描述）稱為“終止公告”，終止公告則須填寫終止原因。

因此，若項目終止原因是“廢標(biāo)”，理應(yīng)符合《政府采購法》第三十六條所規(guī)定的廢標(biāo)情形，即“（一）符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的；（二）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；（三）投標(biāo)人的報價均超過了采購預(yù)算，采購人不能支付的；（四）因重大變故，采購任務(wù)取消的”。實踐中，在中標(biāo)公告發(fā)布后再出現(xiàn)廢標(biāo)的情形，相適應(yīng)只可能是第（二）、（四）條，其中“因重大變故，采購任務(wù)取消的”情況發(fā)生于中標(biāo)公告（時間）之后，幾乎是不可抗力所致，出現(xiàn)概率極低；而“出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為”往往由財政部門作出判定并進(jìn)行公告（如《政府采購法》第七十一條、第七十二條規(guī)定的違法行為、專家違法行為導(dǎo)致的評標(biāo)結(jié)果無效等），并不強制要求采購人或采購代理機構(gòu)發(fā)布廢標(biāo)公告。

在中標(biāo)結(jié)果公告（時間）后發(fā)生項目終止的其他常見情形包括：（1）對采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出的質(zhì)疑，質(zhì)疑成立且影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果，合格供應(yīng)商不符合法定數(shù)量時，采購人重新開展采購活動；（2）中標(biāo)供應(yīng)商拒簽合同（本質(zhì)也屬違法行為）、放棄中標(biāo)，采購人選擇重新組織采購；（3）財政部門通過投訴處理或監(jiān)督檢查判定的責(zé)令重新組織采購等相關(guān)情形。

綜上所述，在中標(biāo)公告發(fā)布后，采購人或采購代理機構(gòu)作出廢標(biāo)行為或發(fā)布廢標(biāo)公告，必須跟法定情形相適應(yīng)，并不宜將項目終止原因隨意歸結(jié)于“廢標(biāo)”。

回到案例，采購文件有違法情形自然是可以終止（重新組織采購），但不應(yīng)當(dāng)是采購人或采購代理機構(gòu)受理超過法定時效的質(zhì)疑后，根據(jù)財政部門的意思發(fā)出廢標(biāo)公告。筆者認(rèn)為，正確的做法理應(yīng)是：采購代理機構(gòu)不接受（拒收）超過時效的質(zhì)疑——供應(yīng)商向財政部門提出舉報——財政部門進(jìn)行調(diào)查——認(rèn)定采購文件違法——作出責(zé)令重新開展采購活動處理意見（采購代理機構(gòu)可根據(jù)需要發(fā)布終止公告，且終止理由是財政部門的處理意見）。

（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司）

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