拾階而上 逐光而行

編者按：

過去一年，政府采購理論研究拾階而上，留下了堅實的足跡，推動著政府采購制度建設(shè)向縱深發(fā)展。本期理論前沿版對全年政府采購理論界熱議的話題進行了盤點，以饗讀者。

拾階而上 逐光而行

——2024年政府采購理論界熱議話題盤點

■ 本報記者 張舒慧

以“規(guī)制+推動”點亮“公平”之光

——規(guī)制異常低價評審。

近年來，異常低價投標現(xiàn)象屢見不鮮，而由此引發(fā)的爭論也始終沒有停止過?！墩少徹浳锖头?wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條雖然規(guī)定了出現(xiàn)異常低價投標現(xiàn)象的評標做法，但不少人認為該規(guī)定不夠細化。

全國人大機關(guān)采購中心工作人員楊曉莉認為，現(xiàn)行87號令第六十條的適用困境主要有三點：一是評標委員會不愿行使異常低價投標的審查認定權(quán)。一方面，專家之間容易有分歧；另一方面，程序一旦啟動，正常的評審環(huán)節(jié)會延長，還可能會觸發(fā)質(zhì)疑投訴。二是評標委員會認定能力有限。當評標委員會遇到某投標人報價明顯低于其他通過符合性審查的投標人報價時，只能對其進行詢問。如果投標人作出了相應(yīng)解釋，受限于價格構(gòu)成的復(fù)雜性和市場情況的多樣性，那么評標委員會很難確定投標人的解釋是否合理。同時，確定合理性一般需要進行深入的市場調(diào)研和咨詢，評標委員會很難保障在短時間內(nèi)達成共識，或給出充分的理由來否定投標。三是審查標準是否合理有待商榷。目前來看，報價是否屬于低價，取決于在不確定范圍內(nèi)的競爭對手及其報價。這種標準是否合理，有待商榷；低價是否必然引起不誠信履約，也有待商榷。

值得高興的是，財政部日前印發(fā)了《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》，決定自2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作?！锻ㄖ芬?guī)定了四種評審委員會應(yīng)當啟動異常低價投標（響應(yīng)）審查程序的情形；同時明確，如出現(xiàn)異常低價情形，評審專家不作為的將被追責(zé)，進一步壓實了評審專家的責(zé)任。

業(yè)內(nèi)專家紛紛表示，此舉對于解決政府采購異常低價問題具有重要意義，相信未來可以形成可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗。

——推動政采公平競爭。

《公平競爭審查條例》去年公開發(fā)布，對“準入不準營”“玻璃門”等重拳出擊，填補了我國公平競爭審查制度的立法空白。那么政府采購從中有何借鑒？如何讓公平競爭理念在政府采購領(lǐng)域更加深入人心？

其實早在2019年7月，財政部就出臺了《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（以下簡稱《通知》），而為照顧本地企業(yè)中標，要求有關(guān)部門建立本地企業(yè)供應(yīng)商庫，或者與本地企業(yè)簽訂政府采購意向書等各種地方保護形式均在《通知》規(guī)定的清理范圍內(nèi)。

但出于本地經(jīng)濟發(fā)展考慮和政績考核壓力，個別地方政府往往簡單地認為《通知》只是部門文件而不具有法律效力。因此，仍要求當?shù)芈毮懿块T（包括財政部門）繞過上述規(guī)定，繼續(xù)執(zhí)行或新出臺地方保護措施，否則便以不擔(dān)當作為名義通報批評，讓職能部門左右為難。

為此，山東省濰坊市財政局財稅高級經(jīng)濟師蔣守華建議，財政部門作為政府采購監(jiān)督管理部門，在制定或?qū)彶檎少徴叽胧r，不但要以身作則，堅決對妨礙公平競爭的做法說“不”，而且還要做到火眼金睛，識別并糾正隱性妨礙公平競爭的做法。

天津市公共資源交易中心工作人員王永鋒認為，可以通過政府采購需求標準化，有效規(guī)避歧視性條款，預(yù)防采購需求通過設(shè)置特定的專利、商標、品牌、技術(shù)路線等方式指向特定供應(yīng)商或者特定產(chǎn)品。進一步完善政府采購信息公開制度，強化社會監(jiān)督與公眾參與，增強政府采購信息公開的透明度、公信力和權(quán)威性。聚焦《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》，積極構(gòu)建政府采購公平競爭的自我評估機制和第三方評估機制，制定標準統(tǒng)一、尺度均衡的政府采購公平競爭評估工具和評價指標體系，加強對市場競爭狀況的風(fēng)險預(yù)警、動態(tài)監(jiān)測、結(jié)果分析。

全國預(yù)算與會計研究會個人理事黃民錦認為，應(yīng)圍繞制度上全貫通、責(zé)任上全鏈條、管理上全周期、對象上全覆蓋，制定可操作的配套政策和文件。比如，研究制定公平競爭審查制度崗位責(zé)任制辦法，明確各方“不可為”的邊界；建立年度公平競爭審查制度責(zé)任清單并跟蹤督促落實；制定科學(xué)的內(nèi)控考評制度，將結(jié)果作為內(nèi)控評價重要參考；建立落實公平競爭審查制度考核評比機制，完善考核評比內(nèi)容和指標，將公平競爭審查工作納入日?？己撕蛯ｍ椏荚u；建立健全重要崗位約談、專項督促檢查等內(nèi)部監(jiān)督機制，做實日常監(jiān)督職責(zé)。

以“創(chuàng)新+對接”點亮“開放”之光

——放眼國際看創(chuàng)新采購。

當前，我國正在主動對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。自去年6月1日起開始實施的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》，在政府采購領(lǐng)域為貫徹國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供了一種新的工具，既符合國際通行做法，又滿足世界銀行營商環(huán)境新指標的要求。

不少業(yè)內(nèi)人士認為，為了讓這一工具得到廣泛使用并達成推動創(chuàng)新的效果，還需要完備的政策框架。這是因為創(chuàng)新采購面臨的主要阻礙來自于行為和組織方面。負責(zé)政府采購的公務(wù)人員，和所有公務(wù)員一樣，都具有規(guī)避風(fēng)險、注重程序、合規(guī)為先的謹慎特性。如果法規(guī)、政策框架不明確，容錯和激勵機制不到位，以及缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識和指引，則采購人很難向創(chuàng)新采購邁出關(guān)鍵一步。

長春理工大學(xué)法學(xué)院教授王平以歐盟創(chuàng)新伙伴關(guān)系為例，建議在協(xié)調(diào)法規(guī)和政策框架、建立激勵機制、給予專項資金支持、提升采購專業(yè)人員能力等方面多做探索。比如，在協(xié)調(diào)法規(guī)和政策框架方面，歐盟委員會于2021年6月18日出臺了《創(chuàng)新采購指南》，將與創(chuàng)新采購相關(guān)的法律規(guī)范進行了系統(tǒng)梳理。該指南不僅闡釋了為創(chuàng)新采購量身定做的采購方式（如創(chuàng)新伙伴關(guān)系、設(shè)計競賽、研發(fā)服務(wù)采購、前商業(yè)采購等）的使用，而且對在其他采購程序中如何從需求管理、市場調(diào)查、技術(shù)規(guī)格、評審標準、合同條件等方面推動創(chuàng)新提出了具體建議。因此，王平建議，主管機關(guān)可對我國現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)，尤其是各部門、各地方關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)品、首臺（套）設(shè)備的認定和優(yōu)先采購政策，進行系統(tǒng)梳理、整合和說明，為推動創(chuàng)新采購提供透明、公平、可預(yù)見的法治環(huán)境。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授姜愛華也介紹了一些國際通行做法。比如，美國建立研發(fā)合同制，并采用首購方法加大政府采購對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持；德國要求在招標公告中將具有創(chuàng)新導(dǎo)向的專業(yè)技術(shù)作為資格評審標準；日本政府優(yōu)先采購本國創(chuàng)新產(chǎn)品，并對外國供應(yīng)商進行限制；韓國政府帶頭購買和使用中小企業(yè)的高科技產(chǎn)品等。

——對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就“對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則”“推進制度型開放”等工作進行了深刻論述和戰(zhàn)略擘畫，為全面深化改革和擴大開放提供了根本遵循。

近年來，北京、上海、海南等地紛紛響應(yīng)國家號召，對自由貿(mào)易試驗區(qū)政府采購領(lǐng)域?qū)訃H高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則作出部署。比如，上海市財政局通過印發(fā)《關(guān)于對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進試點地區(qū)政府采購改革的指導(dǎo)意見》，對招標公告預(yù)計發(fā)布日期、投標截止日期、獲取采購文件的渠道和方式等內(nèi)容作了嚴格要求。海南省要求在海南省政府采購網(wǎng)上發(fā)布合同公告時，除發(fā)布現(xiàn)有內(nèi)容外，還需同步發(fā)布中標供應(yīng)商法定代表人的姓名及性別。

與此同時，國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則在不斷發(fā)展演進變化，從關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘等邊境規(guī)則拓展至更廣泛的邊境后規(guī)則。

“邊境后改革不僅僅在于對外資企業(yè)給予國民待遇，而在于對國內(nèi)所有的市場主體，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)等，都要給予一個公平、平等的待遇，這是制度型開放更重要的價值。”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)WTO研究院院長屠新泉表示，即使是國內(nèi)市場主體之間，其實也沒有完全實現(xiàn)公平、平等的待遇，如不同地方之間還存在壁壘等。政府采購領(lǐng)域自然也涉及前面的問題。比如，如何將制度型開放的理念注入到政府采購制度中；在政府采購過程中，對于提供商品、服務(wù)、數(shù)據(jù)等外資企業(yè)，如何給予其平等的國民待遇等。屠新泉認為，應(yīng)該要借助邊境后改革或制度型開放，打造一個更加公開、公平、公正的營商環(huán)境。

國際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟金融學(xué)院教授趙勇表示，國外經(jīng)驗可為我國完善政府采購制度體系提供有益參考。以美國為例，美國在20世紀曾推動過兩項重要的改革。一是美國國會于1974年頒布了《聯(lián)邦采購政策辦公室法》，設(shè)立了美國聯(lián)邦采購政策辦公室，旨在為政府采購政策和程序提供總體方針。二是美國聯(lián)邦采購政策辦公室推動建立了聯(lián)邦采購條例體系，從而統(tǒng)一了包括國防部門在內(nèi)的幾乎所有行政機構(gòu)在使用財政性資金購買貨物、工程和服務(wù)時所遵循的主要規(guī)章。

業(yè)內(nèi)專家一致認為，在全球化的浪潮下，我國若要完善政府采購制度體系，除了必須遵循國際規(guī)則外，還應(yīng)緊密結(jié)合我國具體國情，以實現(xiàn)國際化與本土化的有機結(jié)合。

以“聚焦+推進”點亮“規(guī)范”之光

——聚焦央企采購。

眾所周知，我國公共采購領(lǐng)域有兩部基本法律，即《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）?！墩袠送稑朔ā愤m用于我國境內(nèi)的招標行為，《政府采購法》適用于政府采購領(lǐng)域。

“雖然有兩部公共采購相關(guān)的法律，但同為公共采購的中央管理企業(yè)（以下簡稱央企）采購卻面臨著部分采購活動無法可依的困境。”深圳市政府采購協(xié)會專家雷金輝表示，《招標投標法》主要規(guī)范我國境內(nèi)的招標投標活動，不適用于非招標采購方式?！墩少彿ā冯m然同時規(guī)制招標方式和非招標方式，但按照現(xiàn)行規(guī)定，央企并不是政府采購的主體。央企非招標采購長期以來缺乏系統(tǒng)化的法律規(guī)范，要么“土法上馬”，要么照搬照抄政府采購的作業(yè)，在實踐中存在諸多“藥不對癥”或者“水土不服”的問題。

業(yè)內(nèi)專家一致認為，央企的生存與發(fā)展關(guān)系到國家安全和國民經(jīng)濟命脈，在主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)著支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱。為了貫徹黨的二十大精神，落實黨的二十屆三中全會關(guān)于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略部署，建議將央企（可以擴展到省管以上國企）采購融入政府采購統(tǒng)一大市場。

“建議由全國人大財經(jīng)委牽頭，將包括央企、國有金融企業(yè)、招標投標在內(nèi)的采購活動制定統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購法律。對于有特殊性的、不屬于《政府采購法》調(diào)整范疇內(nèi)的采購活動，可以參照執(zhí)行?！辈烧性茢?shù)智化采購研究中心宋軍認為，央企采購融入政府采購統(tǒng)一大市場，并不是管理權(quán)的轉(zhuǎn)變，落腳點在于供應(yīng)商管理的統(tǒng)一，不能片面地理解為“融入”就是對央企管理權(quán)的轉(zhuǎn)變。

據(jù)介紹，“融入”既不是將央企管理權(quán)統(tǒng)一，也不是將全部央企作為采購人或采購實體納入《政府采購法》調(diào)整范疇，而是思想認識的統(tǒng)一、操作程序的統(tǒng)一，特別是供應(yīng)商參與政府采購活動無差別待遇等全方位管理的統(tǒng)一。供應(yīng)商管理的統(tǒng)一是為了營造良好的營商環(huán)境，尊重市場主體地位。其中，減少供應(yīng)商參與市場活動的交易成本是核心。

——推進代理機構(gòu)規(guī)范發(fā)展。

政府采購代理是采購活動的重要環(huán)節(jié)，政府采購代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)能力和水平直接影響著政府采購活動的質(zhì)量和效率。從2003年《中華人民共和國政府采購法》實施，到2024年《政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查暫行辦法》發(fā)布，其間種種改革無一不體現(xiàn)著財政部對于加強代理機構(gòu)監(jiān)督管理，促進代理機構(gòu)規(guī)范發(fā)展的決心。在新形勢、新機遇、新挑戰(zhàn)下，代理機構(gòu)如何抓住機遇，從“程序型的政府采購代理”向“政府采購全生命周期咨詢服務(wù)”轉(zhuǎn)型，走出專業(yè)化、差異化發(fā)展之路，是其面臨的重要課題。

中技國際招標有限公司段艷華表示，雖然代理機構(gòu)普遍面臨尋找項目難、委托代理難、正常收費難等問題，但市場存在無序競爭和惡意低價競爭現(xiàn)象是原因之一，更重要的是部分代理機構(gòu)不重視自身服務(wù)質(zhì)量的提升。在她看來，采購代理服務(wù)依托專業(yè)化隊伍來完成，故首先需要提升從業(yè)人員的專業(yè)水平，即代理機構(gòu)從業(yè)人員在上崗前應(yīng)將政府采購知識學(xué)深悟透、把握到位。換言之，要學(xué)好政策、做好服務(wù)，以專業(yè)化的服務(wù)來提升自身的知名度和影響力，進而做大、做強代理服務(wù)業(yè)務(wù)。

中招國際招標有限公司尹德淳表示，作為代理機構(gòu)，應(yīng)順應(yīng)發(fā)展趨勢，提供高質(zhì)量的采購代理服務(wù)。因此，需要做好多項轉(zhuǎn)變。比如，要從“招沒招”向“好不好”轉(zhuǎn)變。以前采購人考慮的是要不要招標、招標率是多少，現(xiàn)在考慮的是采購整體效果好不好。因此，要站在采購人的角度，橫向、縱向?qū)Ρ日袠诵Ч貌缓?。從“個別好”向“普遍好”轉(zhuǎn)變。以前監(jiān)管就是查幾個項目，但現(xiàn)在則是規(guī)定好了具體的審查范圍、程序、要求，這就要求代理機構(gòu)重視對代理項目的篩選。從“模仿者”向“創(chuàng)自己”轉(zhuǎn)變。政府采購不僅僅是網(wǎng)上下載一個范本、借一份合同，“揉一揉”就將項目對付過去了。只有關(guān)注細節(jié)、總結(jié)經(jīng)驗，才能形成有自身知識產(chǎn)權(quán)的經(jīng)驗。從“局部好”到“全鏈好”轉(zhuǎn)變。要在整體的采購鏈上有所延伸，如采購預(yù)算、采購需求、履約驗收、績效評價等。

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