淺談采購文件論證必要性

【實務(wù)探討】

淺談采購文件論證必要性

■  歐雨祥

國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織依法開展公開招標(biāo)或是非公開招標(biāo)方式進行政府采購活動，都必須制作采購文件。采購文件是采購人為進行政府采購活動而制定的，包含了采購的需求、規(guī)則、數(shù)量、質(zhì)量要求、交貨期限、付款方式等關(guān)鍵信息，是供應(yīng)商了解和響應(yīng)采購需求的基礎(chǔ)，是招標(biāo)和評標(biāo)，制作投標(biāo)文件的依據(jù)。一般而言，采購人要組織評審專家對編制的采購文件進行論證，以確保采購文件的合法性、合規(guī)性、合理性、完整性，保障采購活動順利進行，不至于在采購文件公告時被質(zhì)疑，或者在評審時被迫終止，以及在評審結(jié)束后被質(zhì)疑投訴。

采購文件被質(zhì)疑投訴的情況

以前開展政府采購活動，在編制好采購文件并發(fā)布招標(biāo)公告后，只要采購文件的內(nèi)容沒有明顯違反法律、行政法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策，或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，就可以開展招標(biāo)后續(xù)工作。隨著政府采購改革的發(fā)展和業(yè)務(wù)的逐步成熟，現(xiàn)在對采購文件編制的要求越來越高，針對采購需求所要考慮的事項和注意的問題也越來越細，一不注意就有可能出現(xiàn)差錯，引起質(zhì)疑投訴。

近年來，由于采購文件被質(zhì)疑投訴的案件在不斷增多。據(jù)四川正匯恒招標(biāo)代理有限公司總經(jīng)理陳穎介紹，從該公司近兩年收到的質(zhì)疑情況來看，供應(yīng)商質(zhì)疑采購文件的占比約為75%，質(zhì)疑采購過程的占比約為10%，質(zhì)疑采購結(jié)果的占比約為15%。在采購文件方面，供應(yīng)商質(zhì)疑主要包括資格條件的設(shè)定問題和評審因素設(shè)置的相關(guān)問題等。筆者對湖南省永州市近三年的采購?fù)对V案件進行了分析，得到了同樣的結(jié)論。2021至2024年，永州市政府采購管理機構(gòu)共受理三類投訴案件27件，其中對招標(biāo)文件投訴的17件，占比為62.96%，對采購過程投訴的6件，占比為22.22%，對采購結(jié)果投訴的4件，占比為14.82%。對采購文件的質(zhì)疑投訴案件增多，大多原因是沒有對采購文件進行論證，對供應(yīng)商的一些資格性條件、技術(shù)參數(shù)和商務(wù)要求設(shè)置不合理、不合規(guī)，違反了國家政府采購法律法規(guī)的規(guī)定。

對采購文件論證的必要性

由于采購文件是進行政府采購活動最重要的依據(jù)，而采購人對政府采購法律法規(guī)的要求了解不夠，對采購需求存在一定的盲區(qū)。因此，加強采購文件的專家論證就顯得十分必要，對做好政府采購工作有著重要意義。

——是壓實采購人主體責(zé)任的需要。《政府采購需求管理辦法》要求“采購文件應(yīng)當(dāng)按照審核通過的采購需求和采購實施計劃編制?！睂σ粋€采購單位來說，如果政府采購業(yè)務(wù)不是很多，基本上沒有設(shè)置專門的政府采購機構(gòu)，也不會配備專門的政府采購人員，如果有采購業(yè)務(wù)發(fā)生，大多由經(jīng)辦科室承辦，委托采購代理機構(gòu)協(xié)助辦理。如果采購人自身存在知識盲區(qū)，對國家政府采購法律法規(guī)、政策不熟悉，對采購需求了解不充分，制作出來的采購文件就不可避免地會存在漏洞和不足之處，這就需要借助政府采購評審專家的力量，通過對采購文件的論證程序來解決。

——是落實政府采購政策的需要。政府采購法規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”。在實踐中，采購人在運用政府采購支持企業(yè)發(fā)展等方面，可能對政策理解不到位而在采購活動中出現(xiàn)執(zhí)行偏差。通過專家論證可以及時發(fā)現(xiàn)沒有落實政府采購政策的現(xiàn)象，及時提醒采購人修改采購文件，將支持中小企業(yè)發(fā)展的政策落實好，有效發(fā)揮政府采購?fù)苿訃医?jīng)濟和社會發(fā)展的積極作用。

——是開展政府采購活動的重要一環(huán)。政府采購法律法規(guī)規(guī)定采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息等。采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。政府向社會公眾提供的服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。筆者認為，進行采購文件論證必不可少，特別是采購金額較大，涉及公共利益，社會關(guān)注度較高，技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性較強的項目，包括需要定制開發(fā)的信息化建設(shè)項目、采購進口產(chǎn)品的項目等，必須要進行采購文件論證。通過聽取采購專家的建議，使政府采購需求更完善，使評審指標(biāo)和分值的設(shè)定更切實可行。

——是避免出現(xiàn)質(zhì)疑和投訴的有效手段。采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購政策、采購預(yù)算、采購需求等編制采購文件。編制完善的采購文件，能使采購活動按照采購人預(yù)先設(shè)定的時間和設(shè)想進行，并順利完成采購任務(wù)。因采購文件是可以提出質(zhì)疑和投訴的三個方面事項之一（采購文件、采購過程、采購結(jié)果），如果質(zhì)疑和投訴的事項成立，采購人就要修改采購文件后重新開展政府采購活動，這將影響政府采購活動的工作進度和效率。如果在采購文件公告期有潛在供應(yīng)商提出質(zhì)疑或投訴，就會影響采購工作繼續(xù)推進。例如，在采購文件中有以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者岐視待遇的條款，在評審結(jié)束后，有投標(biāo)供應(yīng)商就采購文件提出質(zhì)疑投訴，會有可能要求修改采購文件，重新組織采購活動，這必將會影響采購效率。筆者認為，通過專家對標(biāo)書論證，可以將采購文件制作可能出現(xiàn)的問題解決在萌芽狀態(tài)，減少采購文件的質(zhì)疑投訴。

——是采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。財政部2024年11月21日印發(fā)《政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查暫行辦法》的通知第十五條規(guī)定：“對采購文件應(yīng)當(dāng)重點檢查是否存在下列違法違規(guī)行為：（一）采購需求指向、限定或指定特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品等；（二）以限定供應(yīng)商注冊地、要求供應(yīng)商在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)等方式阻礙外地供應(yīng)商進入本地市場；（三）以供應(yīng)商注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、經(jīng)營年限、從業(yè)人員等不合理條件對中小企業(yè)實行差別歧視待遇；（四）以供應(yīng)商所有制形式、組織形式、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資者國別等不合理條件對外資企業(yè)實行差別歧視待遇；（五）未落實和執(zhí)行綠色發(fā)展、中小企業(yè)、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興等政府采購政策；（六）違反法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定中的強制性規(guī)定?！惫P者認為，如果對采購文件進行了專家論證，就可以減少甚至杜絕上述問題的出現(xiàn)，提高采購代理機構(gòu)采購文件編制水平。

采購文件論證的內(nèi)容

采購文件應(yīng)當(dāng)按照審核通過的采購需求和采購實施計劃編制。采購需求，是指采購人為實現(xiàn)項目目標(biāo)，擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。采購實施計劃，是指采購圍繞實現(xiàn)采購需求，對合同的訂立和管理所作的安排。同時，采購文件、資格預(yù)審文件的內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策，或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，有此情形影響潛在投標(biāo)人投標(biāo)或者資格預(yù)審結(jié)果的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)修改采購文件或者資格預(yù)審文件后重新采購。筆者認為，這些都是采購文件論證的范圍，可以具體概括為以下幾方面。

一是采購需求論證：對采購項目進行全面的了解，明確采購的具體需求，包括所需貨物或服務(wù)的類型、數(shù)量、質(zhì)量等，這是確保采購活動精準(zhǔn)高效的基礎(chǔ)。

二是采購方式論證：根據(jù)采購項目的特點和實際需求，結(jié)合市場行情，論證采用何種采購方式最為合適，如公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等。選擇合適的采購方式有助于提高采購效率和資金使用效益。

三是供應(yīng)商資質(zhì)論證：對參與投標(biāo)的供應(yīng)商進行嚴格的資質(zhì)審查，確保其具備履行采購合同的能力，包括供應(yīng)商的經(jīng)營范圍、技術(shù)實力、財務(wù)狀況、信用記錄等方面的評估。

四是評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)論證：制定詳盡的采購文件，明確采購活動的各項要求，包括投標(biāo)文件的格式、評審標(biāo)準(zhǔn)和方法、評分指標(biāo)和分值設(shè)置等，同時要確保評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性，以便準(zhǔn)確評估各供應(yīng)商的投標(biāo)情況。

五是政策落實情況論證：包括采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)內(nèi)容。

六是是否有差別和岐視性待遇論證：采購文件不得違規(guī)設(shè)置地方保護和區(qū)域壁壘條件、妨礙經(jīng)營主體依法平等參與政府采購等方面的要求。采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇，即在采購文件中不得包括下列內(nèi)容：（一）就同一采購項目向供應(yīng)商提供有差別的項目信息；（二）設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)；（三）采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品；（四）以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件；（五）對供應(yīng)商采取不同的資格審查或者評審標(biāo)準(zhǔn)；（六）限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商；（七）非法限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地；（八）以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應(yīng)商。

強化采購文件論證的對策建議

雖然采購文件論證不是采購過程的必經(jīng)程序，但在實踐中，由于采購文件的不完善，經(jīng)常發(fā)生被質(zhì)疑、投訴的現(xiàn)象，影響采購項目的進程。如何避免這種情況發(fā)生，或者提前防范，筆者認為，加強采購文件論證是較好的應(yīng)對之策。

雖然從現(xiàn)有的政府采購法律法規(guī)來看，還沒有對采購文件必須進行采購前論證的規(guī)定。是否進行采購文件論證，完全由采購人自己決定。筆者認為，為了減少采購文件被質(zhì)疑和投訴事項的發(fā)生，采購人要高度重視采購文件論證工作，對采購預(yù)算金額大、技術(shù)復(fù)雜、社會影響較大的政府采購項目采購文件，履行采購文件論證。

政府采購專家受采購人或采購代理機構(gòu)的邀請參加采購文件論證，必須認真負責(zé)，論證的內(nèi)容要考慮全面和充分，不得有遺漏，提出的問題要有針對性，利于采購人修改完善。

另外，對參與采購文件論證，特別是參與有進口產(chǎn)品采購項目論證的專家，采購人或者采購代理機構(gòu)是不能再抽取該專家參與同一項目評標(biāo)，如果有的專家被抽中，也要主動申請回避，否則一經(jīng)查實，將嚴格處理專家。

采購文件論證這一環(huán)節(jié)涉及對采購需求的準(zhǔn)確把握、對市場行情的深入了解、對供應(yīng)商資質(zhì)的嚴格審查等多個方面。采購人和采購代理機構(gòu)要針對不同的采購項目選擇好采購文件論證專家，參與論證的專家也要認真履行好自己的職責(zé)，為采購人服務(wù)好。

（作者單位：湖南省永州市財政局）

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