【十年•論法】統(tǒng)計數(shù)據(jù)“說”出法律實效

【十年•論法】

2012年,《政府采購法》步入實施后的第十個年頭。

十年，對于這部法的貫徹和實施逐步由淺入深；十年，關(guān)于這部法的認識和思考歷久彌新。

十年，這部法給政府采購實踐帶來了諸多改變，但同時也接受著實踐的檢驗和砥礪。

任何一部法律都不可能生來盡善盡美；任何一部法律都需要在實踐的動態(tài)調(diào)整中不斷優(yōu)化。因此，我們有進一步總結(jié)和探討的理由，以放大其優(yōu)點，改進其不足，填補其空白。

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統(tǒng)計數(shù)據(jù)“說”出法律實效

——《政府采購法》施行效果的經(jīng)濟學分析

章輝

我國《政府采購法》于2003年1月1日起施行，其立法宗旨體現(xiàn)在經(jīng)濟、社會和政治等多個層面。考察《政府采購法》施行以來，政府采購在經(jīng)濟、社會和政治等方面預期效果的實現(xiàn)程度，可以作為評判《政府采購法》的立法預期是否達到、政府采購是否在預期的軌道上運行、《政府采購法》是否存在自身局限性的重要依據(jù)。本文從經(jīng)濟學的視角，以2002-2009年我國政府采購的官方數(shù)據(jù)為依據(jù)，分別從規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金使用效益和推動政府采購市場健康發(fā)展等3個方面，具體分析《政府采購法》施行的效果。

規(guī)范政府采購行為的效果分析

《政府采購法》旨在規(guī)范的政府采購行為主要包括：政府采購預算、政府采購模式、政府采購方式和政府采購合同。

1.關(guān)于政府采購預算

《政府采購法》在預算編制及其程序和預算執(zhí)行兩個方面對政府采購預算進行了規(guī)范，涉及的相關(guān)條款有：負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應(yīng)當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總（第三十三條）；政府采購應(yīng)當嚴格按照批準的預算執(zhí)行（第六條）；采購人對應(yīng)當實行集中采購的政府采購項目，不委托集中采購機構(gòu)實行集中采購的，由政府采購監(jiān)督管理部門責令改正；拒不改正的，停止按預算向其支付資金（第七十四條）。

為考察《政府采購法》在規(guī)范政府采購預算方面的效果，本文選取政府采購資金來源中預算內(nèi)資金占比和政府采購合同金額中財政直接支付占比這兩個指標。如表1所示，在2003-2009年，政府采購預算內(nèi)資金比重總體處于不斷提高的趨勢，其中，2009年較2003年提高了10.14個百分點，較《政府采購法》施行的前一年2002年提高了8.07個百分點；而財政直接支付比重卻沒有表現(xiàn)出提高的趨勢。在2003-2009年間，2009年財政直接支付比重最低，為35.25%。可見，就規(guī)范政府采購預算而言，《政府采購法》施行效果并不顯著。

究其原因，筆者認為，一方面，《政府采購法》雖然提出“應(yīng)當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出”，但并沒有對編制政府采購預算做出明確規(guī)定，也沒有對所有政府采購資金必須納入政府采購預算做出要求；另一方面，《政府采購法》中對于政府采購合同的資金支付方式?jīng)]有做出規(guī)定。正是由于《政府采購法》在采購預算編制和預算執(zhí)行這兩方面的約束不明或缺位，導致其對規(guī)范政府采購預算的效果不顯著。

2.關(guān)于政府采購模式

我國政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。《政府采購法》規(guī)定：納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當實行集中采購（第七條）；屬于本單位有特殊要求的項目，經(jīng)省級以上人民政府批準，可以自行采購（第十八條）；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購（第十八條）。

《政府采購法》之所以對自行采購設(shè)置較高門檻，是因為集中采購（包括政府集中采購和部門集中采購）更有利于貫徹政府采購公開、透明的原則，更有利于發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益，更有利于對政府采購過程的監(jiān)控。在2002-2009年間，集中采購的比重在逐年提高，2009年達到86.97%，比《政府采購法》施行的前一年2002年提高了13.97個百分點，比《政府采購法》施行當年提高了8.17個百分點。進一步考察集中采購中的政府集中采購和部門集中采購占當年采購金額的比重，2009年與2003年相比，政府集中采購比重提高了7.11個百分點，部門集中采購比重提高了1.02個百分點?？梢?，集中采購比重的提高，主要來自政府集中采購比重的上升。此外，考察不同采購范圍中分散采購金額占當年采購金額的比重，服務(wù)類分散采購比重最低，且各年份間較穩(wěn)定（1%左右）；工程類分散采購比重最高，逐年下降幅度也最大（從2003年的11.25%下降到2009的6.52%）。

綜合以上分析，《政府采購法》施行對于規(guī)范政府采購模式取得了較好的效果，尤其是在強化政府集中采購方面，成效尤為顯著；但由于政府采購中規(guī)模較大的工程類招標投標項目并沒有納入《政府采購法》的約束范圍，從而又限制了《政府采購法》規(guī)范政府采購模式效果的進一步發(fā)揮。

3.關(guān)于政府采購方式

在《政府采購法》規(guī)定的5種采購方式中，公開招標方式無論是在透明度上，還是在程序上，都是最富有競爭力的，也最能體現(xiàn)公開、公正和公平的原則，因此，公開招標方式的風險程度也最低。雖然《政府采購法》規(guī)定了每種采購方式的適用范圍，但并非不可變通。在特殊情況下，變通政府采購方式正是提高采購資金使用效益和充分發(fā)揮政府采購功能的客觀要求。但政府采購方式的可變通性也可能會為政府采購當事人謀取部門或個人利益打開方便之門。也正是為防范該類風險，《政府采購法》明確規(guī)定：公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式（第二十六條）；采購人不得將應(yīng)當以公開招標方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標采購（第二十八條）。

為分析《政府采購法》在規(guī)范政府采購方式方面的施行效果，本文選取了公開招標比重和各類政府采購方式年度比重兩個指標。在2002-2009年間，公開招標比重呈現(xiàn)不斷提高的趨勢，由2002年的48.04%提高到2009年的75.22%；其中，2009年公開招標比重比2003年提高了17.99個百分點?？梢?，就“公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”而言，《政府采購法》施行效果顯著。但考察政府采購方式各年度比重指標，在2003-2005年間，詢價是僅次于公開招標的第二大采購方式，2006年以后，詢價成為第三大采購方式；競爭性談判在2006年以后取代了詢價成為第二大采購方式；單一來源采購比重則在2008年以后超過邀請招標，成為第四大采購方式。結(jié)合不同政府采購方式的競爭強度和風險程度，一般而言，就競爭強度來說，公開招標競爭強度最大，接下來是邀請招標、競爭性談判和詢價，單一來源采購競爭強度最??；就風險程度而言，則剛好相反，單一來源采購風險程度最高，接下來是詢價、競爭性談判和邀請招標，風險程度最低的是公開招標。因此，在政府采購方式選擇中，應(yīng)嚴格控制風險程度高、競爭強度小的采購方式，盡可能選擇風險程度低、競爭強度大的采購方式。由此可見，在政府采購方式選擇方面，從嚴控風險、促進競爭考量，我國《政府采購法》的施行效果并不顯著。

提高采購資金使用效益的效果分析

提高采購資金的使用效益，通常被認為是實施政府采購的主要目標之一，而用來反映政府采購資金使用效益的指標一般是政府采購資金節(jié)約率，以及與此相關(guān)的政府采購資金節(jié)約額。

在2003-2009年間，我國政府采購資金節(jié)約率除2006年較2005年回落外，其他年份均較上一年度有所提高。在《政府采購法》施行的最初7年間，政府采購資金平均節(jié)約率為11.08%，累計節(jié)約政府采購資金3586.1億元。進一步分析不同政府采購范圍的年度資金節(jié)約率（見表2），在2003-2006年間，服務(wù)類政府采購資金節(jié)約率最高，其次分別為工程類和貨物類；在2007-2009年間，工程類政府采購資金節(jié)約率最高，其次分別為貨物類和服務(wù)類；如果與《政府采購法》施行的前一年2002年比較，在2003-2009年的7年間，貨物類政府采購資金節(jié)約率有2個年度高于2002年的水平，工程類政府采購資金節(jié)約率有4個年度高于2002年的水平，服務(wù)類政府采購資金節(jié)約率均低于2002年的水平。

綜合以上分析，我國《政府采購法》施行對提高政府采購資金使用效益的總體效果較好，但對于服務(wù)類和貨物類的政府采購，仍有待進一步貫徹《政府采購法》，通過發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益，充分引入競爭機制，進一步提高政府采購資金的使用效益。

推動政府采購市場健康發(fā)展的效果分析

推動政府采購市場健康發(fā)展，是施行《政府采購法》在經(jīng)濟層面的另一個重要目標。為考察《政府采購法》的施行在推動政府采購市場健康發(fā)展方面的效果，本文選取市場規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)和市場開放等3個觀測點。

1.政府采購的市場規(guī)模

在2003-2009年間，我國政府采購的市場規(guī)模從1659.4億元增加到7413.2億元，其中，2009年的政府采購規(guī)模是《政府采購法》施行前一年的7.34倍；政府采購金額占當年財政支出的比重，由2002年的4.58%提高到2009年的9.8%，提高了5.22個百分點。如果考察政府采購金額占當年財政支出比重的變化軌跡，在2006年以后，政府采購金額占當年財政支出的比重并未延續(xù)《政府采購法》施行初期的快速上升趨勢，而是出現(xiàn)了下滑和基本停滯，以致2009年政府采購金額占當年財政支出的比重要低于2006年5.1個百分點。如果將我國的政府采購規(guī)模與其他國家相比，經(jīng)合組織 （OECD）各級政府采購實體的采購支出占GDP的19.96%，非OECD國家的這一比例為14.48%，而我國政府采購支出在2009年僅為GDP的2.21%。

可見，無論是根據(jù)我國政府采購金額占當年財政支出比重的變化趨勢，還是與其他國家相比，就擴大政府采購市場規(guī)模而言，我國《政府采購法》施行的效果并不顯著。

2.政府采購的市場結(jié)構(gòu)

政府采購的市場結(jié)構(gòu)可以從政府采購范圍和政府采購主體兩方面考察。

從政府采購范圍的劃分看，隨著工程類采購逐步納入政府采購的管理范圍，《政府采購法》施行初期的貨物類采購占主體的格局已發(fā)生改變，并且在2006年，工程類采購比重已首次超過貨物類采購比重；但服務(wù)類采購比重基本沒有變化。這說明《政府采購法》的施行，雖然促進了政府采購范圍的多元化，但在不同采購范圍協(xié)調(diào)發(fā)展方面的效果不顯著。

從政府采購主體的劃分看，《政府采購法》施行以來，中央政府采購規(guī)模比重在逐年下降，由2003年的15.85%下降到2009年8.37%，比《政府采購法》施行的前一年降低了13.59個百分點。如果與OECD國家中央政府實體的采購支出約占政府采購總額的1/3相比，我國中央政府采購規(guī)模比重明顯偏低。究其原因，筆者認為，一方面可能與我國自上而下的財政支出改革次序有關(guān)；另一方面，與我國財政體制關(guān)于中央與地方財政支出的責任劃分有關(guān)。但就《政府采購法》的施行效果而言，其在推動地方政府采購實踐方面效果顯著。

3.政府采購的市場開放

政府采購的市場開放包括國內(nèi)市場開放與國際市場開放。關(guān)于國內(nèi)市場開放方面，《政府采購法》第五條規(guī)定：“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場”。關(guān)于國際市場開放方面，《政府采購法》并沒有積極應(yīng)對的條款，而孤立的關(guān)于“政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)”（第十條）的規(guī)定，雖然含有保護民族產(chǎn)業(yè)的立法預期，卻有可能不利于民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大和分享國際政府采購市場的份額。

囿于現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)的可得性，本文無法考察《政府采購法》施行對國內(nèi)政府采購市場開放的效果；但根據(jù)我國政府采購中進口合同授予比重的部分數(shù)據(jù)分析（見表3），我國政府采購中進口合同授予的比重大體呈現(xiàn)下降的趨勢，2009年比2003年降低了2.67個百分點，即使在進口合同授予比重最高的年份2003年，也僅為5.89%。比較不同采購范圍，服務(wù)類政府采購進口合同授予比重最低。而根據(jù)OECD2002年關(guān)于政府采購市場及其開放規(guī)模的研究報告，1998年全球政府采購市場規(guī)模約為5.55萬億美元，其中向國際貿(mào)易開放的政府采購規(guī)模約2.08萬億美元，相當于全球GDP的7.1%、世界貨物和服務(wù)貿(mào)易總額的30.1%?？梢姡覈墩少彿ā返氖┬性谡少弴H市場開放方面沒有取得效果，同時也喪失了融入國際政府采購市場的巨大利益。實際上，《政府采購法》是在我國加入WTO之后施行的，我國政府在2001年入世時承諾：中國有意成為GPA協(xié)議的締約方，在條件成熟時開放本國的政府采購市場。如此看來，在政府采購國際市場開放的條件準備方面，《政府采購法》的施行沒有為我國加入GPA發(fā)揮應(yīng)有的作用。(作者單位:上海金融學院財政系)