地方政府加入GPA宜穩(wěn)步推進

孫友三

加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA），是中國加入WTO時做出的莊嚴(yán)承諾，相信中國政府也一定會履行承諾。但對于中國這樣一個經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域極不均衡的國家而言，經(jīng)濟發(fā)展水平不一的地方政府加入GPA的時機，以及開放后在貨物、服務(wù)和工程等領(lǐng)域?qū)馄髽I(yè)提供的機會或份額，是可相機抉擇的。這個判斷的前提是加入GPA談判應(yīng)該是參加方相互磋商的過程，應(yīng)有個互惠共贏的結(jié)果。

在微觀經(jīng)濟實體的會計核算上有一個謹(jǐn)慎性原則，其實質(zhì)是要充分估計可能承擔(dān)的風(fēng)險和損失，盡量少記或不記可能發(fā)生的收益，以使決策者提高應(yīng)對紛繁復(fù)雜外界環(huán)境的能力，盡可能地把風(fēng)險和損失縮小至預(yù)計范圍；在不同經(jīng)濟體的具體管理決策上，也有“兩害相權(quán)取其輕、兩利相權(quán)取其重”的法則。與此同理，在加入GPA的宏觀決策上，面對中國加入GPA努力未果的狀況，我們不僅需要思考對方為何不接受我們的出價，反思加入GPA出價是否完備合理、科學(xué)可行，而且應(yīng)充分考慮自身是否權(quán)衡了“即期加入的政治承諾和長遠開放的利益得失”。社會各界和廣大民眾都積極關(guān)注國家的重大經(jīng)濟政治決策及其帶來的深遠影響，而綜觀目前全球經(jīng)濟困局復(fù)雜多變的態(tài)勢，中國地方政府加入GPA的時機則遠未成熟，這不僅體現(xiàn)在對于國外GPA主要成員方的要價我國不能完全接受，而且，更重要的是國內(nèi)地方政府及經(jīng)濟實體的準(zhǔn)備尚顯不足。

大范圍開放地方實體有失公平

從宏觀層面看，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡是我國長期存在的一個客觀實情，同時大范圍開放地方實體有失公平。

由于所屬的區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟基礎(chǔ)和歷史發(fā)展機遇不同，我國東中西部地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展的水平和階段差異較大，產(chǎn)業(yè)、行業(yè)布局及企業(yè)競爭力存在較大差距。我國第3次出價清單列入了經(jīng)濟相對發(fā)達的5省市，其GPA總量和人均GPA水平均高于其他省市，人力、科技資源集中，有較強的國際競爭力。而中西部省份對外競爭、對內(nèi)保護的能力與之相比有著明顯差距。

加入GPA后的政府采購市場將是全球競爭的市場，處于競爭弱勢地位的一方，政府采購對其經(jīng)濟增長的拉動效應(yīng)就將外溢。GPA現(xiàn)有成員主要是發(fā)達國家和地區(qū)，中國加入GPA后，在較長時期內(nèi)，特別是中西部地區(qū)企業(yè)在國際政府采購市場的競爭能力無法與GPA現(xiàn)有成員相提并論，一旦政府采購市場完全開放，必將受到較大的沖擊。在經(jīng)濟發(fā)展過程中政府采購對國內(nèi)企業(yè)的扶持和保護政策也將在加入GPA后受到很大限制和約束。反觀美國、加拿大等GPA參加方均有著相當(dāng)完善的政府采購法律政策保護落后、貧困地區(qū)以及中小企業(yè)發(fā)展。因此，我國地方政府作為次中央實體加入GPA時機尚不成熟。

制度體制完善程度不足

從中觀層面看，我國政府采購法規(guī)政策體系仍不完善，加入GPA的進程不能超越我國政府采購制度改革和發(fā)展階段。

根據(jù)GPA參加方的一般出價規(guī)律，GPA談判雙方出價的高低一定程度上取決于其國內(nèi)政府采購體制的完善程度。市場經(jīng)濟發(fā)達國家的政府采購已有數(shù)百年的歷史，其政府采購法律體制和管理機制已經(jīng)日臻完善。相比之下，我國政府采購事業(yè)的發(fā)展僅10余年時間，相關(guān)法規(guī)制度還存在許多亟待深化改革和深入完善的環(huán)節(jié)。

其一是政府采購法律制度體系尚不健全。當(dāng)前，我國政府采購活動的法律基礎(chǔ)是《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》，但由于涵義上的模糊和界定范圍的交叉，兩部法律并行規(guī)制同一類政府支出活動，客觀存在著法律適用的沖突和矛盾。

其二是兩部法律規(guī)制邊界不甚清晰，各自的具體操作規(guī)程及程序規(guī)定設(shè)計不夠嚴(yán)密，容易造成執(zhí)行層面的莫衷一是、隨意適用的情況。

其三是工程建設(shè)領(lǐng)域的突出問題以及政府采購領(lǐng)域的高價奢侈采購，凸顯出規(guī)范的缺失，如政府采購程序不夠規(guī)范，信息披露不夠及時；政府采購預(yù)算和標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)；工程采購脫離政府采購監(jiān)管；供應(yīng)商資質(zhì)審核沒有具體辦法，資格審查程序過于簡單；具體評標(biāo)、定標(biāo)程序缺乏統(tǒng)一規(guī)定，人為干擾過多等等。

其四是政府采購監(jiān)管執(zhí)行制度不健全，招標(biāo)過程的監(jiān)督、招標(biāo)機構(gòu)的監(jiān)督、評委的多部門監(jiān)督等都有許多不完善的地方。

此外，需要強調(diào)的是，各級政府對政府采購工作的重視程度，遠未達到應(yīng)有高度，多部門低效監(jiān)管依然是主流。在有效加強我國政府采購體制諸多薄弱環(huán)節(jié)之前，不應(yīng)對開放政府采購市場做出太多的承諾，否則難以與GPA規(guī)則接軌。

企業(yè)對GPA了解嚴(yán)重不足

從微觀層面看，我國企業(yè)參與國外政府采購市場還處于起步階段，企業(yè)了解GPA規(guī)則需要一個過程。

企業(yè)是參與政府采購活動的重要角色，是政府采購貨物、服務(wù)、工程的提供者，一旦加入GPA，國內(nèi)企業(yè)便在一線與國外企業(yè)競爭。從現(xiàn)實情況看，我國企業(yè)特別是處于中西部地區(qū)的企業(yè)，國際競爭意識淡薄，對GPA的了解嚴(yán)重不足，參與國外政府采購市場競爭的經(jīng)驗較少，普遍缺乏參與國際政府市場投標(biāo)競標(biāo)的經(jīng)驗。尤其是一些原本依靠政府采購訂單生存的企業(yè)，對GPA的相關(guān)法律、規(guī)則認(rèn)識不到位，對GPA參加方運用GPA規(guī)則的意圖不熟悉，在國外政府采購中實際中標(biāo)率很低或是中標(biāo)后難以獲得收益甚至虧損。對此我們可以看出，國內(nèi)企業(yè)不僅在競爭實力上處于相對弱勢，而且在了解GPA規(guī)則、運用GPA規(guī)則獲得國外政府采購市場機會也顯現(xiàn)出嚴(yán)重不足。“不打無準(zhǔn)備之仗”，僅此一點，作為加入GPA利益相關(guān)方，企業(yè)就不能在“強身健體”前承受短期內(nèi)地方政府加入GPA的沖擊。

應(yīng)對準(zhǔn)備不夠充分

從應(yīng)對層面看，政府部門和企業(yè)對GPA帶來的深遠影響重視度不夠，應(yīng)對準(zhǔn)備也不夠充分。

當(dāng)前，我國各級政府采購當(dāng)事人依法、規(guī)范采購意識尚比較淡漠，大多站在單位或個體角度來考慮政府采購的經(jīng)濟效率或是防治腐敗層面的問題，對政府采購的規(guī)范發(fā)展及其制度構(gòu)建，缺乏長遠思考；對加入GPA后時代的法律政策調(diào)整所帶來的沖擊準(zhǔn)備得很不充分。

從我國現(xiàn)行政府采購管理體制和政策法規(guī)的具體內(nèi)容看，我國政府采購在采購宗旨和原則、采購實體和采購范圍的界定、采購合同的訂立和履行、采購的機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置、采購的操作和監(jiān)督等諸多方面，都與GPA規(guī)則存在較大的差異，一旦加入GPA，我國既有的運轉(zhuǎn)機制短期內(nèi)難以適應(yīng)，管理和執(zhí)行的很多環(huán)節(jié)都可能會處于“懸空”狀態(tài)，政府采購當(dāng)事人工作很可能會出現(xiàn)種種無所適從、甚至混亂無序的局面。另一方面，政府部門與企業(yè)進行主動信息交流還較少，對企業(yè)有關(guān)GPA的宣傳還不夠細致深入，大多企業(yè)對GPA一無所知，也沒有足夠的主動參與GPA研究的意識和積極性。由于信息嚴(yán)重不對稱以及認(rèn)識和應(yīng)對層面的準(zhǔn)備缺乏，短期內(nèi)一旦開放政府采購市場，國內(nèi)企業(yè)很難與國外企業(yè)分庭抗禮、在同一平臺競爭，而且國內(nèi)企業(yè)在對國際政府采購市場法律體系、招投標(biāo)運作程序以及政府采購隱形壁壘不甚了解的情況下，貿(mào)然走出去到國外競爭政府采購合同必將面臨較大困局。

電子平臺不能滿足市場開放需求

從技術(shù)層面看，我國政府采購電子化還處于起步階段，各地還沒有統(tǒng)一、規(guī)范、公開、透明的電子化招標(biāo)采購平臺應(yīng)對政府采購市場對外開放需要。

政府采購電子化通過基于互聯(lián)網(wǎng)的電子采購平臺發(fā)布招標(biāo)采購信息、開展政府采購活動，一定程度上打破了傳統(tǒng)采購方式在時間、空間上的障礙和隔阻,為方方面面的企業(yè)參與政府采購活動提供了便利，當(dāng)前已經(jīng)成為GPA參加方政府采購?fù)瞥绲闹饕绞?。電子化政府采購在全球范圍?nèi)運用廣泛，已經(jīng)成為政府采購國際化、主動參與國際合作的必經(jīng)之途。目前，美國、歐盟正積極推進電子政府采購國際規(guī)則制訂等工作。

綜觀我國國內(nèi)政府采購電子化進程，各地區(qū)各自為戰(zhàn)，開發(fā)、建設(shè)與應(yīng)用良莠不齊、差距較大，能夠順應(yīng)GPA規(guī)則要求、并規(guī)范高效運行的電子化政府采購服務(wù)平臺屈指可數(shù)；各地、各類政府采購網(wǎng)站、招標(biāo)采購網(wǎng)站雜亂無章，相互之間難以兼容，信息不能橫向、縱向科學(xué)共享。對內(nèi)來說，政府采購電子化規(guī)范發(fā)展尚有很長的一段路要走，對外來說，更不能滿足開放政府采購市場的技術(shù)需要。

綜上所述，盡管我國在保持經(jīng)濟高速增長的態(tài)勢下，政府采購規(guī)模和范圍不斷擴大，給國內(nèi)或國外企業(yè)不斷制造大量的商業(yè)機會，但在綜合考慮我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡、企業(yè)核心競爭能力較弱、政府采購政策保護體系缺乏、政府采購電子化技術(shù)成熟度低、應(yīng)對政府采購市場開放人才儲備不足等諸多因素，各地區(qū)、各部門、各類企業(yè)應(yīng)該審慎對待政府采購市場開放問題，地方政府更應(yīng)緩步推進加入GPA，以健全完善的法規(guī)制度、體制機制、全面充分的應(yīng)對工作準(zhǔn)備、務(wù)實的態(tài)度科學(xué)決策加入GPA事宜。