【從集采目錄看服務(wù)采購(gòu)③】服務(wù)類品目緣何難擴(kuò)容

【從集采目錄看服務(wù)采購(gòu)③】

在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》近900個(gè)服務(wù)類別中，被納入集中采購(gòu)目錄的占比不足9%---

服務(wù)類品目緣何難擴(kuò)容

本報(bào)記者 賈璐

“擴(kuò)大服務(wù)類采購(gòu)已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)政府采購(gòu)擴(kuò)面增量工作的重中之重。”日前，在中央單位政府采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班上的講話中，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司司長(zhǎng)翟鋼重申“大力推進(jìn)服務(wù)類采購(gòu)”將是今年政府采購(gòu)工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。但是，他也表示，從政府采購(gòu)工作實(shí)踐來看，服務(wù)類采購(gòu)的推進(jìn)難度較大。那么，擴(kuò)大服務(wù)類采購(gòu)面臨著哪些問題？緣何不易推進(jìn)？

覆蓋面有待拓展

匯總最新的中央預(yù)算單位和全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的集中采購(gòu)目錄不難發(fā)現(xiàn)，被列入目錄的服務(wù)類品目總數(shù)有近80個(gè)之多。這一數(shù)量乍一看雖然可觀，但是與我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》、聯(lián)合國(guó)和世界貿(mào)易組織服務(wù)業(yè)項(xiàng)目分類等涉及的服務(wù)項(xiàng)目相比，就顯得“小巫見大巫”了。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年修訂的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，我國(guó)將服務(wù)業(yè)劃分為：流通部門、為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門、為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門、為社會(huì)共同需要服務(wù)的部門等4個(gè)部分，具體包括15個(gè)大類，將近900個(gè)小類。在這近900個(gè)類別中，被納入集中采購(gòu)目錄的品目占比不足9%。

而按照聯(lián)合國(guó)和世界貿(mào)易組織的分類方法，服務(wù)業(yè)主要包括如下11個(gè)大類：商務(wù)服務(wù)（分為專業(yè)服務(wù)、計(jì)算機(jī)服務(wù)、干租服務(wù)等類別），通訊服務(wù)（分為郵政服務(wù)、速遞服務(wù)、電信服務(wù)、視聽服務(wù)等類別），建筑和相關(guān)工程服務(wù)，分銷服務(wù)（分為傭金代理服務(wù)、批發(fā)服務(wù)、零售服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)類別），教育服務(wù)，環(huán)境服務(wù)，金融服務(wù)（分為保險(xiǎn)和保險(xiǎn)相關(guān)服務(wù)、銀行和其他金融服務(wù)、證券服務(wù)等類別），與健康相關(guān)的服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，旅游和與旅行相關(guān)的服務(wù)；娛樂、文化和體育服務(wù)，運(yùn)輸服務(wù)（分為海運(yùn)服務(wù)、內(nèi)河運(yùn)輸服務(wù)、航空運(yùn)輸服務(wù)、航天運(yùn)輸服務(wù)、鐵路運(yùn)輸服務(wù)、公路運(yùn)輸服務(wù)、管道運(yùn)輸服務(wù)、運(yùn)輸輔助服務(wù)等類型）。其中，被納入集中采購(gòu)目錄的服務(wù)類品目所涉及的類別也屈指可數(shù)。

“覆蓋面不廣”、“范圍過窄”、“有待進(jìn)一步充實(shí)”、“占政府采購(gòu)總的份額偏小”，在記者對(duì)部分省市15名政府采購(gòu)工作人員的采訪中，全部受訪者無一例外地談到了服務(wù)類采購(gòu)范圍較窄這一現(xiàn)狀。

缺乏統(tǒng)一規(guī)范

在覆蓋面狹窄之外，范圍不清、類別不明、金額標(biāo)準(zhǔn)參差不齊是中央預(yù)算單位和全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市集中采購(gòu)目錄中服務(wù)類品目凸顯的主要問題。

 “當(dāng)前，在服務(wù)類集中采購(gòu)目錄上，存在的最大問題就是范圍不清，標(biāo)準(zhǔn)不明確。”陜西省商洛市政府采購(gòu)中心副主任李平分析認(rèn)為：“服務(wù)類集中采購(gòu)目錄在形式上不像貨物類和工程類那樣表述得很清楚，它沒有一個(gè)完整的表述和表現(xiàn)形式，有的還相當(dāng)籠統(tǒng)，只是從大類上規(guī)定了一些項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目又包括哪些品目，這些品目的具體名稱是什么，各種品目的項(xiàng)目在實(shí)際操作中執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)、以什么樣的方式方法去執(zhí)行等都沒有相應(yīng)的規(guī)定。比如，《政府采購(gòu)法》把服務(wù)類項(xiàng)目規(guī)定為‘貨物和工程類采購(gòu)以外的’部分，這‘以外’究竟包括哪些內(nèi)容？法律、法規(guī)沒有具體規(guī)定，各級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門也大都沒有出臺(tái)相應(yīng)的文件予以規(guī)范。”

山東省煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“如果仔細(xì)研究集中采購(gòu)目錄中的服務(wù)類項(xiàng)目，確實(shí)能發(fā)現(xiàn)一些值得商榷的地方。一是項(xiàng)目歸類是否準(zhǔn)確。比如可以直接從市場(chǎng)購(gòu)買的標(biāo)準(zhǔn)軟件等非定制開發(fā)的商業(yè)軟件和車輛加油，雖然一直列入服務(wù)類范圍，但實(shí)際上都是購(gòu)買實(shí)實(shí)在在的貨物。而列入工程類中的門戶網(wǎng)站建設(shè)等項(xiàng)目，從性質(zhì)上更傾向于服務(wù)類項(xiàng)目。二是概念模糊不清，比如列入工程類的建筑物修繕工程和列入服務(wù)類的建筑物維修項(xiàng)目，二者到底有什么具體的區(qū)別？”

湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心副主任劉躍華也表示：“服務(wù)類項(xiàng)目的名稱需要進(jìn)一步規(guī)范。一方面，貨物中的服務(wù)需要規(guī)范。目前很多貨物類項(xiàng)目本身包含有服務(wù)內(nèi)容，如電腦、公務(wù)車、醫(yī)療設(shè)備等，隨著產(chǎn)品的更新?lián)Q代加速，其售后服務(wù)已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的內(nèi)容，其服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)目前還沒有統(tǒng)一的界定，顯得比較雜亂無章，有必要統(tǒng)一地規(guī)范其名稱、內(nèi)涵，如計(jì)算機(jī)或IT服務(wù)、公務(wù)車服務(wù)、儀器設(shè)備服務(wù)等；另一方面，對(duì)于專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的界定有些不準(zhǔn)確，如印刷出版服務(wù)目前已不再是單一的紙質(zhì)平面印刷，而是引伸到了電子媒介和聲、光等方面，這些與印刷有著千絲萬縷的聯(lián)系，但僅印刷二字又不能完全概括，因此有必要加以重新定義，同時(shí)在專家、招標(biāo)要求等方面進(jìn)行探討，如此才能適應(yīng)服務(wù)采購(gòu)的需要。”

服務(wù)類采購(gòu)的特性使然

“服務(wù)類項(xiàng)目具有特殊性，它不同于貨物和工程中大多數(shù)是比較通用的項(xiàng)目。服務(wù)類里很多項(xiàng)目適用范圍相對(duì)比較窄，往往是個(gè)別部門的特定需求，不具有通用性和廣泛性。我們每次制定目錄時(shí)，都會(huì)按照省政府要求征求相關(guān)部門意見，但往往新增加的內(nèi)容都會(huì)受到相應(yīng)采購(gòu)單位的抵觸。” 山東省煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，正是服務(wù)類項(xiàng)目的特殊性才造成了擴(kuò)容難的問題。

江蘇省徐州市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)韓松也談道：“有一些比較冷門的服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目，由于在地方上的采購(gòu)頻次十分低，甚至幾年都沒有同類的采購(gòu)項(xiàng)目，就不可能放到集中采購(gòu)目錄中去。這就容易形成這部分項(xiàng)目未納入集中采購(gòu)的情況。”

而服務(wù)類項(xiàng)目的另一個(gè)特性則是“概念不清”。浙江省余姚市招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室副主任邱偉平表示：“《政府采購(gòu)法》中將服務(wù)類采購(gòu)的概念定為除工程采購(gòu)和貨物采購(gòu)之外所有內(nèi)容，是一種排除性定義法，理解起來會(huì)有些出入。而現(xiàn)實(shí)情況也比較復(fù)雜，貨物與服務(wù)、工程與服務(wù)相互滲透，如信息化項(xiàng)目采購(gòu)項(xiàng)目，有硬件，有軟件，有技術(shù)服務(wù)、升級(jí)服務(wù)、開發(fā)需要等，很難把服務(wù)類項(xiàng)目從中剝離出來。”

李平也表示：“在實(shí)際操作中，有的項(xiàng)目很難劃清哪些是貨物類，哪些是工程類。因?yàn)橛袝r(shí)候在一個(gè)項(xiàng)目中，本身就同時(shí)包含了貨物、工程和服務(wù)內(nèi)容，如果想把它們完全分清，是有一定難度的，這為明確劃分并準(zhǔn)確界定服務(wù)類采購(gòu)的范圍、規(guī)定服務(wù)類采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)帶來一定困難。”

限額標(biāo)準(zhǔn)難以確定也是服務(wù)類項(xiàng)目的一個(gè)特性。安徽省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“服務(wù)類項(xiàng)目的限額標(biāo)準(zhǔn)不容易確定，導(dǎo)致很多服務(wù)類項(xiàng)目沒有納入集中采購(gòu)范圍。”

而服務(wù)類評(píng)審專家的稀缺，也間接影響了服務(wù)類采購(gòu)的范圍。韓松表示：“在工作實(shí)踐中，制約服務(wù)類項(xiàng)目納入集中采購(gòu)的最大問題在于評(píng)審專家的稀缺。有的采購(gòu)項(xiàng)目無法確定專家類別，比如道路保潔、物業(yè)管理項(xiàng)目等，按法律規(guī)定經(jīng)濟(jì)技術(shù)類的專家不能少于2/3，同時(shí)300萬元以上的項(xiàng)目評(píng)審專家要求至少7人，什么樣的專家可稱為技術(shù)類專家，界定比較模糊。有的采購(gòu)項(xiàng)目比較冷門，可一個(gè)省都沒有幾個(gè)這方面的專家，比如地震斷裂帶探測(cè)等項(xiàng)目。這些都形成服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目的開展障礙。” 江蘇省連云港市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)陸翔也持有同樣觀點(diǎn)。

江蘇省政府采購(gòu)中心副主任龔云峰從各方當(dāng)事主體的角度分析認(rèn)為，造成服務(wù)類項(xiàng)目難以納入集中采購(gòu)的主要原因有以下幾方面：“一是服務(wù)類項(xiàng)目基本屬于新拓展項(xiàng)目，對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要求比較高，在沒有激勵(lì)機(jī)制的情況下，有些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)寧愿放棄這些新項(xiàng)目。二是一些服務(wù)類項(xiàng)目成立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會(huì)，有些管理機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會(huì)不愿將這些項(xiàng)目納入政府集中采購(gòu)范疇。三是服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，采購(gòu)人有較大的操作空間，且一直未納入政府采購(gòu)監(jiān)管范疇，所以采購(gòu)人也不愿擴(kuò)大服務(wù)類集中采購(gòu)目錄。”

采訪中，邱偉平還提到了新形勢(shì)下服務(wù)類采購(gòu)可能面臨的另一個(gè)困窘：“負(fù)責(zé)監(jiān)管政府采購(gòu)工作與工程招投標(biāo)的職能部門不同，目前又存在‘四合一’平臺(tái)、公共資源交易平臺(tái)等多種形式，因而政府采購(gòu)、公共采購(gòu)、公共資源交易等新名詞也不斷出現(xiàn)，政府采購(gòu)與公共資源交易的概念交叉、主管部門交叉，也會(huì)給集采目錄帶來一定的影響。”

此外，服務(wù)類采購(gòu)起步晚、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度快，集中采購(gòu)目錄難以實(shí)時(shí)跟進(jìn)也是受訪者們認(rèn)為服務(wù)類項(xiàng)目范圍難以拓展的原因。