廠家授權(quán)書：是保障還是枷鎖

圖片：孫悟空終究逃不出如來佛的手掌心。漫畫 李建維

◎ 本報(bào)記者　徐麗紅

“必須提供生產(chǎn)廠家針對本項(xiàng)目的授權(quán)書（作為投標(biāo)人的資格要求）”，這是在招標(biāo)文件中經(jīng)常可以看到的條款，有時(shí)候它也會表述為“必須提供生產(chǎn)廠家針對此項(xiàng)目的投標(biāo)授權(quán)書和廠家針對此項(xiàng)目的質(zhì)量及售后服務(wù)承諾書”。近日，本報(bào)編輯部收到一篇題為《廠家授權(quán)書有何用》的投稿，文章認(rèn)為這種在實(shí)際操作中非常普遍的做法，實(shí)際上是一些不良廠商或代理商控制市場、操縱投標(biāo)的手段之一。記者就此采訪了采購一線的人員，發(fā)現(xiàn)探討這個(gè)問題頗具現(xiàn)實(shí)意義。

質(zhì)疑之聲普遍存在

江蘇省省級行政機(jī)關(guān)政府采購中心主任尹存月早在多年前就對這種問題進(jìn)行過研究，他表示，在我國政府采購制度實(shí)施伊始，招標(biāo)文件中就有要求參與投標(biāo)的供應(yīng)商提供廠家授權(quán)書的條款。他頗有感觸地說：“我們經(jīng)常遇到1個(gè)項(xiàng)目就來三四家供應(yīng)商的情況，而且這些供應(yīng)商都是同一個(gè)品牌的代理商。這些代理商的報(bào)價(jià)通常都在1個(gè)價(jià)格波段內(nèi)，非常有默契，這導(dǎo)致最終的價(jià)格可能比市場價(jià)格要高。”一位受訪者表示，盡管發(fā)現(xiàn)了其中的問題，但這種做法在法律上找不到漏洞，所以只能眼睜睜地看著，還要按照法律的程序確定其中1家為中標(biāo)供應(yīng)商。

對此，上海市政府采購中心的秦志龍也有同感。秦志龍多年前曾發(fā)表文章對該問題進(jìn)行過闡述。既然大家不約而同地關(guān)注到了這個(gè)問題，那在實(shí)際工作中又是如何應(yīng)對這一問題的呢？

拓寬要求起到一定作用

目前，上海市在招標(biāo)文件中對廠家授權(quán)書的描述為：如果投標(biāo)人按照合同提供的主要貨物不是投標(biāo)人自己制造的部分，投標(biāo)人應(yīng)提供制造廠家的正式授權(quán)證明，或者提供合法獲得該貨物及售后服務(wù)支持的有效證明。據(jù)了解，“或者”之后的那段描述是后來增加的，之前僅有前半段的描述。秦志龍介紹說，授權(quán)書的作用就是廠家對于某一代理商參與政府采購提供貨物及后續(xù)服務(wù)的信譽(yù)和能力的承諾，也就是保證了產(chǎn)品的出處合法、服務(wù)承諾具有履行能力。而這些認(rèn)定與廠家在授予品牌代理或分銷資格時(shí)是一致的，對于這些資質(zhì)上海市政府采購中心也視同正式授權(quán)。“這樣改了之后確實(shí)收到了一定的成效，參與項(xiàng)目的供應(yīng)商數(shù)量有了一定程度上的增加。”秦志龍說。

同時(shí)，上海市在產(chǎn)品需求較為單一的項(xiàng)目中還提出了更為嚴(yán)格的要求：需原廠家親自投標(biāo)或其指定的唯一供應(yīng)商參與。但這一做法在產(chǎn)品需求品目較為繁多的綜合類項(xiàng)目中沒有實(shí)行。秦志龍表示，這是因?yàn)榭紤]到一些特殊產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家非常有限，如果門檻太高，將直接導(dǎo)致項(xiàng)目因參與供應(yīng)商數(shù)量不足而廢標(biāo)。

江蘇省省級行政機(jī)關(guān)政府采購中心也適度拓寬了對廠家授權(quán)書的要求，即對于取得廠家代理權(quán)，特別是獲得金牌代理商稱號的代理商的資質(zhì)也認(rèn)可。尹存月表示，這種做法打破了廠家授權(quán)的唯一性，但也僅僅是相對地拓寬了供應(yīng)商資質(zhì)，與政府采購大市場的概念還相去甚遠(yuǎn)。

對于尹存月的觀點(diǎn)，廣東省政府采購中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示贊同。該負(fù)責(zé)人表示，在財(cái)政部頒布第１８號部長令之后，廣東省財(cái)政廳在2006下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<廣東省省級政府采購協(xié)議供貨辦法>的通知》，其中第8條規(guī)定，參加投標(biāo)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備《政府采購法》第22條規(guī)定的條件，并且是投標(biāo)產(chǎn)品的生產(chǎn)制造廠商。制造廠商不能直接參加投標(biāo)的，可由其委托一家代理商作為其全權(quán)代理參加投標(biāo)。該位負(fù)責(zé)人介紹，廣東省的電子反拍可以邀請不同品牌商參與，以增加品牌之間的有效競爭。但這種做法也遇到過非授權(quán)供應(yīng)商中標(biāo)后，生產(chǎn)廠家不供貨的情況，也就是說提供廠家授權(quán)書這一要求的實(shí)際問題還是沒有得到根本解決。

保留還是廢除 各執(zhí)一詞

為什么不采取更直接的方法即取消授權(quán)呢？在這個(gè)問題上，受訪者的意見出現(xiàn)了明顯的分歧，一些人建議保留，而另一些人則明確主張廢除。

某政府采購甲級代理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就建議保留。他認(rèn)為，政府采購過程實(shí)際上是以書面對書面的形式進(jìn)行的。采購人的需求以書面的招標(biāo)文件形式發(fā)出，供應(yīng)商的承諾以投標(biāo)文件的形式予以響應(yīng)，同時(shí)，評審委員會以供應(yīng)商的投標(biāo)文件作為評審依據(jù)來確定中標(biāo)供應(yīng)商。這種方式在社會信譽(yù)體系還不健全的當(dāng)下本身就存在著風(fēng)險(xiǎn)，而采用廠家授權(quán)的方式，至少增加了廠家的擔(dān)保，降低了采購風(fēng)險(xiǎn)。

廣東省政府采購中心上述負(fù)責(zé)人也建立保留。他表示，對供應(yīng)商資質(zhì)提出授權(quán)要求并非是政府采購的首創(chuàng)，而是在實(shí)施政府采購之初從國外學(xué)來的。他認(rèn)為，目前，這種方式在國內(nèi)招投標(biāo)項(xiàng)目及世行、亞行項(xiàng)目中都在執(zhí)行，效果非常好，這說明這種方式本身是可行的，但由于政府采購中存在著指定品牌等行為，削弱了品牌間的有效競爭，使得這種方式產(chǎn)生了負(fù)面的效果。尹存月也表示，作為一種銷售模式，政府采購很難去改變它，等到社會誠信體系健全后，廠家授權(quán)制也就自然而然地會退出歷史舞臺。

國內(nèi)某IT品牌的銷售總監(jiān)也建議保留。他表示，企業(yè)在選擇授權(quán)供應(yīng)商時(shí)，一定是綜合考慮了該供應(yīng)商的資質(zhì)、服務(wù)、信譽(yù)等多方面原因而做出的選擇，這勢必可以降低政府采購中各方的風(fēng)險(xiǎn)。如果是一家非授權(quán)供應(yīng)商中標(biāo)，一方面會增加采購人的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也增加了生產(chǎn)廠家的風(fēng)險(xiǎn)。所以，在出現(xiàn)非授權(quán)供應(yīng)商中標(biāo)時(shí)，廠家出于降低風(fēng)險(xiǎn)的考慮會不予供貨。

盡管有人對廢除授權(quán)制有疑慮，但在實(shí)際工作中有些省份已經(jīng)取消了授權(quán)制，青海省就是一個(gè)典型。

青海省政府采購中心主任史生徳介紹，為了解決采購中出現(xiàn)的提高價(jià)格、控制價(jià)格和圍標(biāo)的問題，青海省以辦公設(shè)備采購作為突破口，取消了招標(biāo)文件中要求提供廠家授權(quán)書的條款，到2008年，這一范圍已經(jīng)擴(kuò)展到了除保密項(xiàng)目和公安、司法等特殊領(lǐng)域的特殊產(chǎn)品采購?fù)獾钠渌控浳锊少徶?。同時(shí)，通過驗(yàn)收環(huán)節(jié)對產(chǎn)品交貨質(zhì)量、后續(xù)服務(wù)的把關(guān)，可以使采購工作順暢進(jìn)行。據(jù)史生德介紹，這種做法運(yùn)行到目前確實(shí)起到了實(shí)效，采購的有效競爭大大增加，采購資金的使用效率明顯提高。

同時(shí)，江浙某地在采購目中取消了提供廠家授權(quán)書的要求，除非采購人提出明確要求。該地政府采購負(fù)責(zé)人表示，政府采購監(jiān)管部門的這項(xiàng)改革承受了多方壓力，能取得這樣的進(jìn)展實(shí)屬不易。

增加有效競爭是最終目標(biāo)

其實(shí)，盡管各地的做法各有不同，大家的觀點(diǎn)也有分歧，但是，關(guān)于在政府采購中增加生產(chǎn)廠家之間的有效競爭的目的是一致的。

廣東省政府采購中心上述負(fù)責(zé)人表示，只有生產(chǎn)廠家之間的競爭才是有效的競爭，同一廠家的不同代理商之間的競爭是無效競爭，這已是業(yè)內(nèi)共識?，F(xiàn)在需要解決的是，如何以法律法規(guī)的形式完善這項(xiàng)工作。

財(cái)政部在《關(guān)于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標(biāo)如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的復(fù)函》中提到，同一品牌同一型號產(chǎn)品只能由一家供應(yīng)商參加，如果有多家代理商參加同一品牌同一型號投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)作為一家供應(yīng)商計(jì)算。但對于同一品牌不同型號之間是否可以競爭的問題沒有明確。各地只能是依據(jù)自身的理解進(jìn)行操作，由于理解不同，導(dǎo)致操作環(huán)節(jié)的做法各有不同。一位受訪者表示，像電腦采購這樣的項(xiàng)目，換一個(gè)鼠標(biāo)或鍵盤都被廠家界定為不同型號，拿這種不同型號的產(chǎn)品參與投標(biāo)的不同供應(yīng)商如果被認(rèn)定為兩家，那就沒有任何競爭性可言了。

同時(shí)，上文提及的某IT品牌的銷售總監(jiān)強(qiáng)調(diào)了政府采購全流程的有效競爭的問題。他認(rèn)為，廠家授權(quán)書僅僅是政府采購全流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，要防止政府采購中的傾向性問題和違背競爭原則的行為，還需要從采購的整個(gè)流程來進(jìn)行把關(guān)，而不僅僅是招標(biāo)采購環(huán)節(jié)。