公共采購(gòu)理論的發(fā)展方向

【政府采購(gòu)專(zhuān)業(yè)教育探討】

公共采購(gòu)理論的發(fā)展方向

——公共采購(gòu)理論研究與學(xué)科建設(shè)探討（二）

黃冬如

隨著國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后出現(xiàn)的契機(jī)，隨著招投標(biāo)制度與政府采購(gòu)制度的發(fā)展與沖突后出現(xiàn)的契機(jī)，公共采購(gòu)理論作為新興創(chuàng)立的經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科理論之一，必將研究深入，逐漸成型，在學(xué)科性質(zhì)、學(xué)科對(duì)象、研究范圍、研究方法等方面實(shí)現(xiàn)重大突破。

第一，公共采購(gòu)理論定位于中觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，兼顧微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，成為經(jīng)濟(jì)研究的重要組成部分。第二，公共采購(gòu)理論研究對(duì)象由狹義的交易行為擴(kuò)展到市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)，包容了廣義上的政府采購(gòu)與招投標(biāo)，凡公共主體使用公共資金開(kāi)展采購(gòu)的范疇均被納入了學(xué)科視野。第三，公共采購(gòu)理論大大拓寬了研究領(lǐng)域，公共采購(gòu)與政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)的關(guān)系界定、公共采購(gòu)倉(cāng)儲(chǔ)制、公共采購(gòu)供應(yīng)商管理、公共采購(gòu)戰(zhàn)略、公共采購(gòu)協(xié)議、公共采購(gòu)政策、公共采購(gòu)與公共預(yù)算、公共采購(gòu)與廉潔政府服務(wù)型政府、公共采購(gòu)市場(chǎng)秩序等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新概念、新現(xiàn)象、新問(wèn)題均應(yīng)成為研究熱點(diǎn)。最后，除傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)框架與定性分析方法外，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及數(shù)理模型與計(jì)量方法均應(yīng)被廣泛采用。

可以說(shuō)，政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合是公共采購(gòu)理論的靈魂。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共采購(gòu)理論囿于“購(gòu)、銷(xiāo)、調(diào)、存”，以指令性分配取代市場(chǎng)化交換，致使學(xué)科自身的邊緣化、貧困化。以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革和以法治、責(zé)任、服務(wù)及有限政府為要義的行政管理體制改革賦予了公共采購(gòu)理論新的生命，以全球化為導(dǎo)向的對(duì)外開(kāi)放事業(yè)更為公共采購(gòu)理論開(kāi)辟了新的視界。公共采購(gòu)理論最終將確立自己的理論前提，用現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇、邏輯與模型研究公共采購(gòu)領(lǐng)域，將價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題提高到戰(zhàn)略高度，扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期沿襲的“重預(yù)算分配、輕公共采購(gòu)”思維定勢(shì)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)體制深化改革做出自己的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)階段具體國(guó)情相適應(yīng)的公共采購(gòu)體制遠(yuǎn)未形成，在探路中出現(xiàn)的一系列新情況、新矛盾、新問(wèn)題亟待公共采購(gòu)理論界深入研究。

公共采購(gòu)理論與公共管理體制建設(shè)問(wèn)題

公共采購(gòu)制度創(chuàng)新是促進(jìn)政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變以及政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程。公共采購(gòu)制度框架設(shè)計(jì)對(duì)國(guó)家公共管理體制創(chuàng)新將產(chǎn)生重要的影響。因?yàn)楣膊少?gòu)制度建立是涉及深化行政管理體制改革、健全完善社會(huì)主義公共市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生政策目標(biāo)的綜合性改革。一般認(rèn)為，“政務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)”是政府的基本職能。而政府實(shí)現(xiàn)自身政務(wù)管理職能和為社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)主要通過(guò)公共采購(gòu)制度實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)，由所有公共采購(gòu)主體部門(mén)來(lái)承擔(dān)這些重要職責(zé)。一方面，政府和財(cái)政、發(fā)改委及建設(shè)等部門(mén)作為政府采購(gòu)與招標(biāo)的預(yù)算、管理和支出主體部門(mén)，甚至未來(lái)獨(dú)立設(shè)置的公共采購(gòu)管理部門(mén)，必須統(tǒng)籌調(diào)整優(yōu)化甚至衍生內(nèi)部職能架構(gòu)和制度以適應(yīng)公共采購(gòu)新需要。另一方面，作為公共采購(gòu)主體的政府各職能部門(mén)以及國(guó)有企事業(yè)主體，也應(yīng)適應(yīng)公共采購(gòu)制度創(chuàng)新需要結(jié)合自身實(shí)際情況作出相應(yīng)改革。以適應(yīng)公共服務(wù)型政府提供公共產(chǎn)品及服務(wù)以及廉潔服務(wù)、規(guī)范公平的現(xiàn)代公共采購(gòu)要求。而這些正是公共采購(gòu)主體理論設(shè)計(jì)所要解決的問(wèn)題。

公共采購(gòu)理論與社會(huì)主義公共市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題

無(wú)論從總量、廣度和深度上講，公共采購(gòu)市場(chǎng)作為公共市場(chǎng)的重要主體在發(fā)揮導(dǎo)向和示范作用過(guò)程中提供什么、怎樣提供、提供多少產(chǎn)品和服務(wù)，都將深刻影響社會(huì)主義公共市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。公共采購(gòu)市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在公共市場(chǎng)中具有主體地位。

首先，公共采購(gòu)總量大、范圍廣、涉及面寬，影響深遠(yuǎn)。從國(guó)際上看，政府采購(gòu)總量一般占國(guó)家財(cái)政支出的60%-70%，占GDP的10%以上。若以中國(guó)2009年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到33.5萬(wàn)億元計(jì)算，公共采購(gòu)市場(chǎng)可達(dá)到3萬(wàn)億元以上。

其次，采購(gòu)主體范圍廣泛。它涉及所有政府、國(guó)有、公益等公共主體。

再其次，采購(gòu)對(duì)象和類(lèi)別豐富廣泛，幾乎涉及所有市場(chǎng)交易標(biāo)的如工程、貨物和服務(wù)等。

同時(shí)，公共采購(gòu)程序全面復(fù)雜，從采購(gòu)計(jì)劃的制定、采購(gòu)到合同的履行和支付評(píng)價(jià)等都囊括在內(nèi)。如何通過(guò)公共采購(gòu)理論研究，清晰界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系？如何通過(guò)公共采購(gòu)理論研究，充分運(yùn)用公共政策職能靈活調(diào)控市場(chǎng)？如何通過(guò)公共采購(gòu)理論研究，為建立規(guī)范誠(chéng)信和穩(wěn)定的市場(chǎng)體系發(fā)揮作用？這些是理論界需要回答的重要問(wèn)題。

公共采購(gòu)理論與建設(shè)廉潔政府的問(wèn)題

反腐敗問(wèn)題關(guān)系黨和國(guó)家的根基和形象，關(guān)系國(guó)家肌體的健康，是生死存亡的關(guān)鍵問(wèn)題。國(guó)家在大規(guī)模工程建設(shè)和貨物服務(wù)采購(gòu)的過(guò)程中，在預(yù)算立項(xiàng)規(guī)劃階段、在前期方案制定階段、在準(zhǔn)備招標(biāo)和制作文件階段、在招標(biāo)代理、公告、評(píng)審或談判階段、在合同簽定和履約驗(yàn)收階段、在最終核算和支付階段、在管理與監(jiān)督階段等都有可能出現(xiàn)尋租、產(chǎn)生腐敗。根據(jù)國(guó)際透明組織研究，在招投標(biāo)和政府采購(gòu)中，通常估計(jì)腐敗帶來(lái)的危害占合同總價(jià)的10%-20%，在某些情況下可能更多。從5月20日中紀(jì)委通報(bào)的20件典型案件及工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)不同程度存在的14萬(wàn)個(gè)問(wèn)題來(lái)看，招標(biāo)采購(gòu)腐敗已經(jīng)影響黨和政府的形象和信譽(yù)。問(wèn)題的存在與制度設(shè)計(jì)不當(dāng)有很大關(guān)系。如何實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由“以官為本”向以人為本轉(zhuǎn)變，由腐敗不斷向遏制和大幅減少腐敗轉(zhuǎn)變。公共采購(gòu)理論研究承擔(dān)著這些重要使命。

公共采購(gòu)理論與國(guó)際化的關(guān)系

中國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）談判進(jìn)入關(guān)鍵階段。中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)即公共市場(chǎng)將走向國(guó)際化。公共采購(gòu)制度及國(guó)際化問(wèn)題給我們帶來(lái)了許多思考。GPA的內(nèi)涵對(duì)我們意味著什么？我們?cè)诩尤牒髮⒌玫绞裁词ナ裁?？我們?yīng)當(dāng)做哪些準(zhǔn)備和政策調(diào)整？這一系列問(wèn)題是中國(guó)整體的、涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等重大問(wèn)題的戰(zhàn)略命題。比如這涉及外國(guó)市場(chǎng)進(jìn)入促進(jìn)中國(guó)政府理念的轉(zhuǎn)變、涉及中國(guó)供應(yīng)商國(guó)際化市場(chǎng)戰(zhàn)略政策設(shè)定、涉及中國(guó)公共采購(gòu)內(nèi)部體制機(jī)制的改變、涉及中國(guó)公共市場(chǎng)環(huán)境的重組架構(gòu)、涉及中國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)外部開(kāi)放與國(guó)內(nèi)創(chuàng)新及科技進(jìn)步等政策保護(hù)執(zhí)行關(guān)系等問(wèn)題。這些都與中國(guó)政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策息息相關(guān)。公共采購(gòu)理論研究面臨時(shí)間緊迫、環(huán)境復(fù)雜和阻力較大的挑戰(zhàn)。

此外，諸如公共采購(gòu)決策、管理監(jiān)督與執(zhí)行問(wèn)題、公共采購(gòu)價(jià)格指數(shù)建立問(wèn)題、國(guó)內(nèi)公共采購(gòu)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)對(duì)接問(wèn)題、公共采購(gòu)當(dāng)事人法律地位問(wèn)題、公共采購(gòu)項(xiàng)目需求行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)問(wèn)題、供應(yīng)商商業(yè)信譽(yù)與采購(gòu)人權(quán)益問(wèn)題、公共采購(gòu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)量關(guān)系測(cè)度問(wèn)題等等，同樣非常重要。（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后）