從權(quán)力制衡機制談集采機構(gòu)職能市場化

◎ 文  梁戈敏

近日，從《中國政府采購報》看到關(guān)于某市將集采機構(gòu)職能市場化的報道，作為政府采購業(yè)界的一員，促進政府采購制度的健康發(fā)展責(zé)無旁貸，故寫此短文一篇。

筆者認(rèn)為，集采機構(gòu)職能市場化之舉與人們對政府采購制度的性質(zhì)、集中采購組織體制性質(zhì)與功能的認(rèn)識不足密切相關(guān)。客觀地講，政府采購業(yè)界與理論界對我國政府采購制度、集中采購制度以及集中采購機構(gòu)的性質(zhì)與功能等基礎(chǔ)問題的研究不夠，尚存很大歧見。在此，筆者談?wù)勛约旱挠^點。

政府采購制度是政府行政管理的重要內(nèi)容之一

政府采購制度屬于政府的行政管理范疇。政府采購活動是國家機關(guān)及其所屬團體依法使用公共資源向市場購得貨物、工程或服務(wù)的行為。宏觀上，它是一種政府支出活動；微觀上，它是政府作為特定主體在市場上的交易行為。在采購合同授予前，政府采購活動主要是圍繞將合同授予誰、如何授予等內(nèi)容展開的。只有在采購合同授予確定后，政府機關(guān)才正式進入市場并成為真正的市場買方。所以政府機關(guān)為確定采購合同的授予（正式進入市場前）的活動屬于政府部門內(nèi)部的公務(wù)管理活動范疇。政府采購活動（執(zhí)行實施過程）實質(zhì)包含了內(nèi)部行政管理活動和市場交易活動前后2種不同性質(zhì)的活動。以政府采購的合同授予為界，合同授予前的活動階段屬于政府的行政管理活動范疇；合同授予后的政府采購活動屬于一般的市場經(jīng)濟契約活動。當(dāng)前政府采購制度的管理對象主要是針對合同授予前的活動的參與主體，因此，政府采購制度主要是一項公共行政管理制度。政府采購監(jiān)督管理屬于政府內(nèi)部的行政管理與監(jiān)督，行政監(jiān)督是對國家行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)察和督促活動，其目的是為了使行政機關(guān)及其政府采購工作人員的政府采購公務(wù)活動合法、合理，防止公共權(quán)力的濫用，從而保證采購活動正常開展及其功能的實現(xiàn)。

權(quán)力制衡機制是行政管理體制改革的方向

政治體制改革的本質(zhì)是制衡權(quán)力，公共行政管理制度作為政治體制改革的重要組成部分，其改革的主要方向也是行政主體間的權(quán)力制衡。十七大四中、五中全會對此類改革都有明確的方向性指導(dǎo)意見，溫家寶總理在2010年《政府工作報告》中對政府行政管理體制改革提出了“加快建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制”的要求。無疑，政府采購制度作為一項公共行政管理制度，制度改革與完善也應(yīng)該和必須朝著形成政府采購決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力（公權(quán)）主體之間的制衡關(guān)系，建立政府采購權(quán)力制衡機制的方向邁進。

“管采分離”與集中執(zhí)行組織體制符合行政管理體制改革的要求

“管采分離”是十七大政治體制改革的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離、制衡”精神在政府采購中的踐行。姑且不論當(dāng)初建立政府集中采購制度的動機是否包含了權(quán)力制衡理念，集中采購執(zhí)行組織管理體制的建立所形成的采購諸權(quán)力的分離分散現(xiàn)狀，客觀上已經(jīng)在監(jiān)管主體、采購人與集采機構(gòu)之間形成了一定的制衡關(guān)系，隨后的“管采分離”要求更是權(quán)力制衡這一思想的主動實踐。

從權(quán)力分布結(jié)構(gòu)上說，“管采分離”與集采機構(gòu)的執(zhí)行組織體制無疑是符合權(quán)力制衡這一政府行政管理體制改革的本質(zhì)要求、改革方向和趨勢的。建立集中采購組織體制的本質(zhì)是形成監(jiān)管主體、使用主體與執(zhí)行主體間的分離與制衡關(guān)系?？梢?，集中采購是形式上的集中，實質(zhì)上是形成了權(quán)力的分散；分散采購則是形式上的分散，本質(zhì)上的權(quán)力集中。而中介代理制實施機制，因其以市場的自愿自主原則而形成的雇傭性質(zhì)的委托代理關(guān)系，不可能對委托方形成制約制衡。所以，集中采購職能市場化本質(zhì)上會導(dǎo)致權(quán)力的集中。

集采職能市場化與行政管理體制改革的要求不符

政府采購運行機制以決策、執(zhí)行、監(jiān)督和管理的相互制約、協(xié)調(diào)為原則。建立政府采購運行機制，需要以科學(xué)的制度結(jié)構(gòu)和組織管理體制等要素為依托。科學(xué)的制度結(jié)構(gòu)和組織管理體制要適應(yīng)政府采購權(quán)力運行活動規(guī)律和公共行政權(quán)力活動的權(quán)力制衡規(guī)律。顯然，政府采購和公共行政管理的權(quán)力制衡規(guī)律對強制性集中執(zhí)行方法（如法定代理）、嚴(yán)格的管理程序（如采購方式審批）以及權(quán)力獨立的執(zhí)行組織形態(tài)（如集采機構(gòu)）提出了要求。而集中采購職能市場化與上述規(guī)律相悖。

一是集中采購職能市場化將公法機構(gòu)等同于私法機構(gòu)。即將集采機構(gòu)的法定代理等同于市場中介的普通委托代理，將集采機構(gòu)等同于中介代理機構(gòu)。從經(jīng)濟理性的角度上說，集采機構(gòu)職能市場化以后，有利于增強監(jiān)管部門與采購人擺脫權(quán)力制衡。

二是從理論上說，集中采購職能市場化違背了集體選擇行動的邏輯。即將采購人與集中采購機構(gòu)的法定委托代理關(guān)系等同于采購人與市場中介代理機構(gòu)的雇傭關(guān)系。因而，在政府采購運行的集體行動中，公共集體選擇的權(quán)力制衡關(guān)系被市場的雇傭關(guān)系所替代。

三是集中采購職能市場化與“管采分離”背道而馳。“管采分離”的本質(zhì)是指政府內(nèi)部職權(quán)（決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)）的分離與重新配置，目的是要實現(xiàn)制衡。集中采購職能市場化是對這一改革的宗旨與目的的一種誤解。之所以要求“管采分離”，是因為“管采不分”會導(dǎo)致公權(quán)的濫用。當(dāng)然，理論與實踐都證明：受到制衡的公權(quán)可以減少權(quán)力濫用。

筆者認(rèn)為，從公共行政管理體制改革的趨勢與方向的角度上來看，集中采購職能市場化與這種改革背道而馳，有悖于“管采分離”的初衷。顯然，通過集中采購職能市場化，相關(guān)部門可以實現(xiàn)權(quán)力配置上的效用最大化：采購人通過與中介的雇傭關(guān)系實現(xiàn)了權(quán)力的再集中；監(jiān)管部門因此減少甚至消除了權(quán)力運行中的阻力與制衡。

綜上所述，筆者認(rèn)為，政府要求實行“管采分離”的目的是為了形成執(zhí)行主體與監(jiān)管主體之間的制衡關(guān)系和權(quán)力制衡機制。這種制衡關(guān)系的建立，兩個（或多個）主體或機構(gòu)的獨立性是建立這種權(quán)力制衡關(guān)系的必要前提。“管采分離”及設(shè)立集中采購機構(gòu)組織機制正是政府組織管理體制改革的一個重要措施，通過政府采購監(jiān)管權(quán)力主體與執(zhí)行實施主體的分設(shè)來建立權(quán)力制衡所需要的組織管理體制基礎(chǔ)。沒有“管采分離”及集中采購機構(gòu)組織機制，就不能在監(jiān)管權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間形成權(quán)力制衡關(guān)系。雇傭關(guān)系決定市場中介代理不可能對監(jiān)管主體和采購人形成制衡或制約。市場中介代理最終必然是權(quán)力的再集中。

可以預(yù)見，集中采購職能市場化將會導(dǎo)致政府采購的執(zhí)行與實施中權(quán)力制衡關(guān)系的缺失。而行政權(quán)力制衡關(guān)系缺失的必然結(jié)果是公權(quán)的濫用。（作者系廣西壯族自治區(qū)政府采購中心主任、經(jīng)濟學(xué)博士）