政采預(yù)算：不該糊涂的“明細賬”
政采預(yù)算：不該糊涂的“明細賬”
臨近年終，面對沒有完成的“財政支出任務(wù)”，“突擊花錢”話題總能夠成為輿論熱點，今年也不例外。由此引起的政府采購規(guī)模在年底突擊性放量增長，也倍受關(guān)注。
與此同時，進入年末，各地預(yù)算單位又將開始以本地的2013年政府集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，用半年左右時間，歷經(jīng)多重程序，并最終經(jīng)人大批準(zhǔn)來確定新一年度的政府采購預(yù)算。
作為部門預(yù)算的有機組成部分、政府采購工作的源頭環(huán)節(jié)和執(zhí)行依據(jù)，政府采購預(yù)算既關(guān)乎政府采購的規(guī)模，也影響政府采購的效率，更牽涉政府采購的規(guī)范，如何才能真正構(gòu)建起具有我國特色的政府采購預(yù)算管理制度，滿足科學(xué)化、規(guī)范化的采購工作要求，是政府采購當(dāng)前以及未來很長一段時間內(nèi)必須面對的一道難題。
政采預(yù)算剛性不足
“剛開始推行政府采購制度時，即使沒有采購預(yù)算，采購項目也可以直接操作，管理不夠嚴格。隨著《政府采購法》的實施和政府采購制度改革的不斷推進，這種情形得到了有效改觀。”某省財政廳政府采購監(jiān)管處負責(zé)人在接受記者采訪時表示，該省采購人實施政府采購項目時必須有采購預(yù)算，沒有預(yù)算不得實施采購。
這一點在記者網(wǎng)絡(luò)搜索與調(diào)查中得到了證實，我國31個省級行政區(qū)域（不含港、澳、臺），目前已有江蘇、浙江、山東、河南、河北、黑龍江、遼寧8個地區(qū)制定了政府采購預(yù)算管理辦法。在某種程度上，這些地區(qū)政府采購預(yù)算管理辦法的出臺，強化了政府采購預(yù)算編制過程中各方主體的責(zé)任，讓政府采購預(yù)算與執(zhí)行有了更明確的方向。與此同時，其他地區(qū)也都通過不同的制度形式加強了政府采購預(yù)算管理。其中，江西省在《江西省省級部門預(yù)算管理辦法》中對政府采購預(yù)算編制與執(zhí)行做出規(guī)定，青海省出臺的《青海省省級政府采購預(yù)算管理內(nèi)部操作規(guī)程》對管理要求予以明確，天津則出臺了《天津市預(yù)算單位政府采購管理暫行辦法》，湖北出臺《湖北省級基本支出預(yù)算管理辦法》等等，盡管制度形式各省不盡相同，但都對政府采購預(yù)算管理提出明確要求。
盡管全國各地政府采購預(yù)算管理的要求已經(jīng)很明確，但受訪地區(qū)也表示，在實踐中，政府采購預(yù)算的編制審批等并沒有得到有效的統(tǒng)一規(guī)范，各行其是甚至根本沒有實際預(yù)算的情況還在一定程度上存在。更為嚴重的是，一些預(yù)算在執(zhí)行中也遇到諸多問題。記者將各方反映的情況進行了總結(jié)，歸納為2個方面：一是在預(yù)算編制過程，部分采購單位將政府采購預(yù)算視為部門預(yù)算的“附屬物”，預(yù)算編制不規(guī)范、隨意性大，存在套資金、爭面子、擴規(guī)模的現(xiàn)狀。同時，預(yù)算編制過于粗放，存在漏編、“空頭”采購以及采購項目的技術(shù)指標(biāo)含糊不全等問題。二是預(yù)算編制環(huán)節(jié)與執(zhí)行相脫節(jié)，“有預(yù)算但不按預(yù)算執(zhí)行”、“沒有批復(fù)就實施采購”、“前松后緊，年底突擊花錢”等現(xiàn)象屢有發(fā)生。
“這些問題表面看僅僅是采購預(yù)算的問題，深層次分析則暴露了財政管理科學(xué)化、精細化的短板。”江蘇省財政廳廳長劉捍東向記者說道。
中央財經(jīng)報大學(xué)教授徐煥東在接受記者采訪時指出，目前，我國部分地區(qū)政府采購預(yù)算管理仍處于較為松散的階段，這在縣市一級表現(xiàn)尤為突出。在四川某市采訪時，一位不愿具名的政府采購監(jiān)管部門工作人員告訴記者，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟動力不足，缺乏新的經(jīng)濟增長點，稅收來源不穩(wěn)定，導(dǎo)致年初編制預(yù)算盤子時就留有硬缺口，“很多剛性支出都無法安排，更沒有采購預(yù)算的余地。所以年中的采購項目大部分是臨時安排的。”該負責(zé)人無奈地說道。記者采訪也發(fā)現(xiàn)，越是財力不足，預(yù)算編制和執(zhí)行上越具有隨意性。因為一旦有超收收入，硬性缺口早就在排隊等待。這樣一來，即使能安排項目，也多是邊編預(yù)算邊采購，缺乏科學(xué)性。
政采預(yù)算有其特殊性
《政府采購法》的頒布，打破了過去長期只編制政府財政資金預(yù)算的傳統(tǒng)格局，使得政府預(yù)算由單純的資金預(yù)算發(fā)展到必須編制具體、明細的采購預(yù)算的新階段。面對預(yù)算編制與執(zhí)行中的種種問題，越來越多的政府采購研究者和工作者開始思考：政府采購預(yù)算管理緣何如此？
“目前，政府采購預(yù)算管理中存在的問題與政府采購預(yù)算不同于傳統(tǒng)財政純資金預(yù)算的特點、預(yù)算體制本身的屬性緊密相關(guān)。”徐煥東認為，政府采購預(yù)算至少在3個方面區(qū)別于一般資金預(yù)算：
一是采購預(yù)算包含的內(nèi)容不同。財政資金預(yù)算主要考慮總體需要和費用，具有模糊性和靈活性。而嚴格規(guī)范的采購預(yù)算要求直接確定采購需求，包括具體的功能、品目、數(shù)量、價格、采購時間等，最后才確定采購金額，它注重的是采購具體的內(nèi)容計劃。二是采購預(yù)算編制變量多、難度大。相比資金預(yù)算，政府采購預(yù)算的編制和控制難度大得多。政府采購預(yù)算編制要涉及采購人的需求說明、論證、控制、定位等一系列內(nèi)容，需要通盤了解采購人履行公共職責(zé)和準(zhǔn)確的需求定位，需要在激烈的市場供需變化中了解性價比最優(yōu)的供應(yīng)來源。而在實際操作中，這些做起來難度很大。同時，政府采購預(yù)算編制還涉及更多的法律、政策因素的影響以及技術(shù)性難題。三是采購預(yù)算執(zhí)行變數(shù)大。客觀情況的變化、市場需求的變化、法律政策制度的變化等因素都有可能導(dǎo)致采購發(fā)生變化。
對于徐煥東的觀點，某中央預(yù)算單位政府采購負責(zé)人表示了認同。他用一個淺顯的例子向記者表述道：這如一個家庭，測算一年總的資金支出相對簡單，但若要求今年將明年的采購計劃全部列出來并嚴格執(zhí)行確實不容易。
而在青海省財政廳政府采購管理處處長藺華藏看來，采購預(yù)算無論是在編制還是執(zhí)行上，都有更大的難度，都更具特色，比如編制政府采購預(yù)算，不僅要懂預(yù)算，還要是這個行業(yè)的專家。“目前，我國專業(yè)制定政府采購預(yù)算的人才奇缺，這也會導(dǎo)致預(yù)算編制上的簡單和粗略以及執(zhí)行當(dāng)中的偏差。”藺華藏說道。
政采預(yù)算應(yīng)剛性和彈性兼?zhèn)?/strong>
預(yù)算應(yīng)該編成什么樣才合乎規(guī)范？又該如何去執(zhí)行才能體現(xiàn)出剛性和效率？
提到政府采購預(yù)算編制不準(zhǔn)確的話題，很多人的直觀感受就是過于粗放，難以操作。“編制粗糙是造成政府采購預(yù)算對支出控制力弱化的重要原因。”一位市級采購負責(zé)人在接受記者采訪時指出，目前，我國預(yù)算收支科目的設(shè)置或多或少有些不合理，預(yù)算收支科目在某種程度上較為粗糙，預(yù)算科目只列到“類”級，沒有“款”“項”“目”的具體內(nèi)容。
據(jù)了解，目前，一些在細化政府采購預(yù)算管理方面采取了“強硬”措施的地區(qū)，的確取得了預(yù)想的效果。在省一級，以浙江、黑龍江為代表的地區(qū)已經(jīng)將政府采購預(yù)算具體到了采購項目。在市一級，被譽為“中國財政透明度最高”的河南省焦作市早在2008年預(yù)算編制就細化到品目，該市政府采購管理辦公室主任溫紅霞表示：“預(yù)算編制細化到品目的意義并不止于預(yù)算編制本身，更重要的是對于讓預(yù)算單位建立起‘規(guī)范財政’觀念具有更深遠的意義。”江蘇南通2011年制定了《南通市市級政府采購品目標(biāo)》，當(dāng)年該市細化的政府采購品目達到36個。
“將采購預(yù)算編實編細，能明確每一個采購項目的支出，會從源頭保證政府采購的公開化、透明化。但是究竟要細化到什么程度，還要考慮工作的復(fù)雜程度、采購人的接受能力以及后期預(yù)算執(zhí)行中的實際效果。”江蘇省財政廳政府采購管理處處長吳小明表示，該省在制定2012年度進一步加強預(yù)算管理和執(zhí)行的意見方案時，就對采購預(yù)算的編制是否細化至最末級品目進行過討論。
吳小明的觀點得到了很多人的支持，重慶市財政局政府采購處相關(guān)負責(zé)人表示，重慶市在采購預(yù)算實際編制過程中，允許預(yù)算單位只將預(yù)算編制到款項，在預(yù)算單位的所有需求進入政府采購“籠子”之后，在后期逐步進行縱深規(guī)范。這種做法不失為一種兼顧效率和效益的方法。
“政府采購預(yù)算編制預(yù)測難度大、執(zhí)行中變數(shù)多等特點決定了其必須實行原則性和靈活性結(jié)合，在編細編實的同時要適當(dāng)留有余地，使采購預(yù)算兼具‘剛性’和‘彈性’品質(zhì)，避免預(yù)算執(zhí)行中一刀切、為預(yù)算而預(yù)算的現(xiàn)象，提高預(yù)算的實際制約和管理意義。”徐煥東說道。
提出要求、下達任務(wù)后，采購人就開始預(yù)算草案的編制。但是采購人究竟能否按照要求編實編細政府采購預(yù)算，審核就成了最重要的途徑。在這一點，不少地方的創(chuàng)新思路和創(chuàng)新模式值得學(xué)習(xí)和借鑒。在安徽合肥市，2010年開始引入第三方評審機制，邀請專家參與審核。今年，該市將應(yīng)參與評審的77個市直部門的預(yù)算，全部納入公開審評。山東煙臺市在設(shè)計政府采購體系之初，就將政府采購的前期管理放在突出位置，通過搭建技術(shù)論壇平臺，用專家論證意見作為評審采購人需求合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。“用專業(yè)的手段將擠掉預(yù)算水份、解決政府采購備受詬病的‘價高’問題。”煙臺市政府采購管理辦公室負責(zé)人說道。
提高政采預(yù)算執(zhí)行效率
預(yù)算執(zhí)行率低，或者說預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，是各地政府采購從業(yè)者共同面臨的又一個問題。而與此相對應(yīng)的是，由此引發(fā)的效率低也成為了政府采購飽受責(zé)難的理由。
記者了解到，目前有些地方部門預(yù)算先于政府采購預(yù)算進行申報。只要部門預(yù)算通過了，采購人年度所需資金就有了著落，這樣容易導(dǎo)致采購人對政府采購預(yù)算敷衍了事，導(dǎo)致采購預(yù)算和部門預(yù)算“兩層皮”，政府采購預(yù)算執(zhí)行流于形式。
可喜的是，越來越多的地方將政府采購預(yù)算與部門預(yù)算同步進行，即統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一批復(fù)、統(tǒng)一調(diào)整，有效防止了政府采購預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)。與部門預(yù)算同步進行，更能強調(diào)采購預(yù)算與部門預(yù)算其他部分同等重要。江蘇省在2013年預(yù)算編制工作方案中提出“1＋4”預(yù)算的新模式，把政府采購預(yù)算單獨列出來進行有效管理，并提出將堅持分步推進、穩(wěn)妥實施、平穩(wěn)過渡，形成宏觀看預(yù)算、微觀看計劃的有機結(jié)合。
但也有專家和采購監(jiān)管機構(gòu)人員在接受記者采訪時表現(xiàn)出擔(dān)憂，政府采購預(yù)算經(jīng)人大審批后，便成為了具有法律效應(yīng)的文件。但這份文件在具體執(zhí)行過程中，其法律效應(yīng)的保障，需要一系列法律法規(guī)和規(guī)章的保駕護航。在實際工作中，應(yīng)大力提倡“預(yù)算即法”的觀點，沒有人大的批準(zhǔn)，不能隨意追加、核減，對于那些出現(xiàn)“漏報”采購項目的，應(yīng)予以嚴格處理。“因為外面大雪紛飛，里面不可能百花齊放。”一位不愿透露姓名的采購人如此說道。
“雖然我國目前在預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)法規(guī)還不完善，但是財政部門并不是無所作為的。”藺華藏表示，運用財政管理權(quán)對預(yù)算執(zhí)行加強監(jiān)管是財政部門應(yīng)盡的職責(zé)。記者在采訪中了解到，在這一塊，全國多個地區(qū)亮點頻頻：如浙江省通過采取無預(yù)算不采購、采購確認與國庫支付聯(lián)動、采購文件實行備案管理、對采購項目執(zhí)行結(jié)果進行清算管理等4項措施來強化預(yù)算執(zhí)行關(guān)；河南省更提出將政府采購預(yù)算管理納入到省財政“大監(jiān)督”框架體系中，“我們還將政府采購預(yù)算執(zhí)行效果進行公開。”河南省財政廳政府采購監(jiān)督管理處相關(guān)負責(zé)人表示，該省財政廳將定期對政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行情況進行分析評價，建立政府采購預(yù)算績效考核評價制度河北石家莊市通過執(zhí)行市本級政府采購執(zhí)行情況旬報制度來推動各處室充分發(fā)揮財政部門的調(diào)控作用，調(diào)整支出進度。
據(jù)了解，目前，我國地方財政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念，對預(yù)算的績效評估和考核比較忽略。實際上，通過績效評價對采購預(yù)算進行驗證，不合理或不科學(xué)的指標(biāo)分配方案，能立即調(diào)整的當(dāng)年就能調(diào)整到位；已經(jīng)實施無法挽回的，在下一個財政年度予以修正。“這樣能客觀公正地揭示各部門使用預(yù)算資源的績效，為下一個預(yù)算周期的預(yù)算決策與編制提供可靠依據(jù)。”徐煥東說道。
由于預(yù)算績效評價包含著對各個單位工作成果的肯定與否定，并且預(yù)算資金使用單位性質(zhì)有很大不同，因此，對預(yù)算績效評價需要投入大量的、艱辛的、復(fù)雜的勞動。對此，受訪者一致表示，必須建立高效的預(yù)算績效評價機構(gòu)才能勝任評價工作的需要。同時，預(yù)算績效評價機構(gòu)必須是高度權(quán)威性，作出的績效評價報告必須是公正的、客觀的、令各單位和社會公眾都可信服的。
同時，也有受訪者向記者提出，在采購預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)建立專門的財政檢查機構(gòu)實施跟蹤監(jiān)督。預(yù)算單位是否超計劃用款、是否超標(biāo)準(zhǔn)采購等等，監(jiān)督檢查機構(gòu)都必須按照采購預(yù)算嚴格審查，并通過事中監(jiān)督、事后檢查對其執(zhí)行情況起到及時預(yù)警和糾偏的效果。
(孫善臣 樂佳超)
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