集采機(jī)構(gòu)內(nèi)控專題系列報(bào)道-投標(biāo)保證金管理篇

編者按：風(fēng)險(xiǎn)總樂(lè)于與“錢”相伴。在實(shí)踐中，旨在約束供應(yīng)商行為的投標(biāo)保證金在集采機(jī)構(gòu)面前卻成了一塊“燙手的山芋”。集采機(jī)構(gòu)如何防范投標(biāo)保證金的風(fēng)險(xiǎn)？本期集采機(jī)構(gòu)內(nèi)控專題系列報(bào)道關(guān)注投標(biāo)保證金管理問(wèn)題。

投標(biāo)保證金管理的“雷區(qū)”

■本報(bào)記者田冬梅

在政府采購(gòu)招投標(biāo)中，投標(biāo)保證金條款是對(duì)供應(yīng)商參與政府采購(gòu)的一項(xiàng)資格要求，供應(yīng)商的投標(biāo)文件如果沒(méi)有對(duì)采購(gòu)文件中的投標(biāo)保證金條款進(jìn)行響應(yīng)，會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)無(wú)效。

“投標(biāo)保證金在政府采購(gòu)活動(dòng)中的作用之一，就是以投標(biāo)人所交納的貨幣或投標(biāo)人商業(yè)信譽(yù)為擔(dān)保，確保其在政府采購(gòu)活動(dòng)中遵守相應(yīng)的法律、法規(guī)及相關(guān)政策。一旦投標(biāo)人在政府采購(gòu)過(guò)程中違反相關(guān)程序及存在不誠(chéng)信事實(shí)，所交納的投標(biāo)保證金將不予退還。”內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這種對(duì)投標(biāo)保證金的處理方式，實(shí)質(zhì)上是對(duì)投標(biāo)人因其在政府采購(gòu)活動(dòng)中違反政府采購(gòu)程序的一種帶有懲罰性的經(jīng)濟(jì)制裁。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，卻因?yàn)橄嚓P(guān)程序不順暢、法規(guī)不健全等，很難真正發(fā)揮出其應(yīng)有的效力和約束力。

交納與返還中的“雷區(qū)”

“投標(biāo)保證金可以采用現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函等形式交納。”《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）對(duì)投標(biāo)保證金的交納形式做出了如是規(guī)定。

“投標(biāo)保證金的交納對(duì)集采機(jī)構(gòu)而言不僅是工作量上的增加，更是潛在風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的‘雷區(qū)’。”內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者分析了每種收取方式存在的不同風(fēng)險(xiǎn)：現(xiàn)金是經(jīng)濟(jì)交往中常用的交易方式，但是作為投標(biāo)保證金的遞交形式有很多弊端。如對(duì)點(diǎn)鈔人員及驗(yàn)鈔機(jī)提出更為嚴(yán)格的要求，謹(jǐn)防假幣風(fēng)險(xiǎn)，而且也在很大程度上影響招投標(biāo)的進(jìn)展速度等；支票相比于現(xiàn)金現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較小，但是返還過(guò)程比較繁瑣，一旦過(guò)期或者是沒(méi)有能夠及時(shí)返還，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)將大大增加。

“鑒于此，我們中心一般只接受銀行電匯、支票倒存和現(xiàn)金入賬。”內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)道。記者在翻閱內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心的幾份招標(biāo)文件中，都看到了這樣的表述：保證金須以銀行電匯（異地企業(yè)）或支票倒存（本地企業(yè)）的形式交付、投標(biāo)人須以銀行電匯或現(xiàn)金入賬的形式交付，本市供應(yīng)商可憑投標(biāo)保證金卡投標(biāo)，如投標(biāo)保證金卡不足本次招標(biāo)要求的金額，需另外補(bǔ)齊。該負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“采用這些方式也在一定程度上方便了投標(biāo)人。”

接受記者采訪的其他部分采購(gòu)中心相關(guān)人士也表示，對(duì)于投標(biāo)保證金的收取一般多以銀行電匯、現(xiàn)金入賬等方式收取。然而，在部分地市一級(jí)仍然存在以現(xiàn)金為主的現(xiàn)象。“每年，我們都會(huì)接受審計(jì)廳的審計(jì)，從招標(biāo)程序、中心收支等全方位的審計(jì)。”寧夏回族自治區(qū)政府采購(gòu)中心相關(guān)人士告訴記者，政府采購(gòu)中心面臨的審計(jì)壓力也是很大的。因此，要把費(fèi)用收取和返還方面的風(fēng)險(xiǎn)盡量減到最小。

沒(méi)收保證金的尷尬

“投標(biāo)保證金實(shí)際上是對(duì)投標(biāo)人違背誠(chéng)實(shí)信用原則的一種懲罰。”某地政府采購(gòu)中心一位不愿透露姓名的人士表示，能夠?qū)ν稑?biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生約束作用是投標(biāo)保證金最基本的功能。彌補(bǔ)招標(biāo)人的損失、督促招標(biāo)人盡快定標(biāo)、從一個(gè)側(cè)面反映和考察投標(biāo)人的實(shí)力等也是投標(biāo)保證金的延伸功能。然而，現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行情況卻讓投標(biāo)保證金難以被沒(méi)收。

據(jù)該負(fù)責(zé)人介紹，招標(biāo)文件中規(guī)定不予退還的投標(biāo)保證金究竟是該歸采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，還是歸于國(guó)庫(kù)，在財(cái)政部第18號(hào)令中并沒(méi)有明確的規(guī)定。而實(shí)踐中對(duì)這筆款項(xiàng)的歸屬，集采機(jī)構(gòu)的做法也不盡相同。同時(shí)，由于集采機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，很多地方的賬戶在財(cái)政主管部門的監(jiān)督下實(shí)行收支兩條線，沒(méi)有開(kāi)立專用的保證金專戶。

“沒(méi)有財(cái)政專戶，沒(méi)收后的投標(biāo)保證金反倒成為一種負(fù)擔(dān)。”在采訪中，部分采購(gòu)中心的人士向記者表示，由于沒(méi)有財(cái)政專戶，沒(méi)收后的保證金成為“燙手的山芋”，不知道該放到哪里。而如果嘗試取消投標(biāo)保證金，對(duì)投標(biāo)人又沒(méi)有了制裁的措施。這種狀況讓部分地區(qū)的政府采購(gòu)中心陷入兩難的境地，同時(shí)也導(dǎo)致投標(biāo)保證金流于形式，很難真正發(fā)揮其應(yīng)有的效力和約束力。

亟待法律突圍

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，對(duì)于投標(biāo)保證金的管理，應(yīng)該從國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)源頭上的治理與規(guī)范。

“目前，投標(biāo)保證金停留于規(guī)章這一法律效力層面上的文件，由于描述得過(guò)于模糊，缺乏執(zhí)行效力，同時(shí)也顯得投標(biāo)保證金的法理深度不夠厚重，無(wú)法可依。”該負(fù)責(zé)人進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)道，國(guó)家層面應(yīng)該從規(guī)范采購(gòu)程序、約束采購(gòu)行為的角度出發(fā)，盡快對(duì)投標(biāo)保證金提交的程序、數(shù)額、時(shí)限、支付及返還方式、接收人、管理人、相關(guān)責(zé)任追究等方面進(jìn)行法律規(guī)范，增強(qiáng)投標(biāo)保證金的法律效力，讓招標(biāo)人和投標(biāo)人都有法可依，有據(jù)可憑，有章可循，使投標(biāo)保證金的管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。

此外，業(yè)內(nèi)相關(guān)專家也表示，《政府采購(gòu)法》中并沒(méi)有關(guān)于投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定，只是在財(cái)政部第18號(hào)令和國(guó)家7部委30號(hào)令《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》中做了簡(jiǎn)要規(guī)定。同時(shí)由于目前我國(guó)政府采購(gòu)制度正處于一個(gè)建設(shè)和完善的階段，所以關(guān)于政府投標(biāo)保證金的管理問(wèn)題，要逐步從法律和法規(guī)上進(jìn)行完善和規(guī)范，國(guó)家層面的法律應(yīng)該對(duì)投標(biāo)保證金做出相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)保證金的法律效力。

記者觀察

如何提高投標(biāo)保證金的“含金量”

■本報(bào)記者田冬梅

投標(biāo)保證金在政府采購(gòu)活動(dòng)中的“含金量”不可低估，不少政府采購(gòu)從業(yè)人人員認(rèn)為，投標(biāo)保證金對(duì)于督促投標(biāo)人依法依規(guī)參與政府采購(gòu)活動(dòng)具有比較好的實(shí)際效果。然而，在政府采購(gòu)的實(shí)際操作中，投標(biāo)保證金卻又成為政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“麻煩事兒”：提交方式復(fù)雜多樣，交納、退還保證金手續(xù)麻煩，沒(méi)收后的歸屬也不盡相同。

在這種情況下，不少地方開(kāi)始探索對(duì)于投標(biāo)保證金的多元化管理。比如，以內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心為代表的集采機(jī)構(gòu)探索實(shí)行了投標(biāo)保證金卡制度，在一定時(shí)期內(nèi)，拿到保證金卡的供應(yīng)商在每次開(kāi)標(biāo)前向政府采購(gòu)中心出示就能完成保證金交納手續(xù)。安徽省合肥市則嘗試實(shí)行誠(chéng)信保證金制度，即對(duì)具備一定資質(zhì)條件的供應(yīng)商在經(jīng)申請(qǐng)并獲批準(zhǔn)后向政府采購(gòu)中心繳納的一定數(shù)額的保證金，作為其在確定的有效期限和核定的限額內(nèi)參與各種方式政府采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的投標(biāo)保證金。

盡管這些舉措在方便供應(yīng)商的同時(shí)，也提升了集采機(jī)構(gòu)的執(zhí)行效率，并有效實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，但是筆者認(rèn)為，投標(biāo)保證金的規(guī)范化管理重在治本、治源。

當(dāng)前針對(duì)投標(biāo)保證金的法規(guī)比較籠統(tǒng)，部門規(guī)章位階較低，因此需要從國(guó)家層面進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，從規(guī)范方法步驟、明確責(zé)任范圍、統(tǒng)一操作模式的角度出發(fā)，對(duì)投標(biāo)保證金交納方式、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、罰沒(méi)等方面做出明確細(xì)化的規(guī)定，從制度上對(duì)投標(biāo)保證金管理進(jìn)行約束。唯有如此，才能從根本上提高投標(biāo)保證金的“含金量”。

鏈接

各地投標(biāo)保證金管理的有關(guān)做法

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心

交納方式：（一）本市供應(yīng)商可在一個(gè)年度內(nèi)，一次性自愿交納投標(biāo)保證金人民幣1萬(wàn)元即可辦理投標(biāo)保證金卡，如保證金金額在1萬(wàn)元內(nèi)（含1萬(wàn)元），在每次開(kāi)標(biāo)前向政府采購(gòu)中心出示，不需再交納投標(biāo)保證金；如要求提交的保證金金額超過(guò)1萬(wàn)元時(shí)，則在出示保證金卡同時(shí)，補(bǔ)交差額。（二）外地企業(yè)或本市未辦理投標(biāo)保證金卡的供應(yīng)商，須在開(kāi)標(biāo)前按照招標(biāo)文件要求的金額以銀行電匯或支票倒存的形式足額向政府采購(gòu)中心賬戶匯存入投標(biāo)保證金，不直接接受以存折、銀行卡、銀行保函、支票、現(xiàn)金等形式交納的投標(biāo)保證金。

投標(biāo)保證金的退還：投標(biāo)保證金卡的有效期暫定為1年，到期作廢或重新申辦；以銀行電匯形式交納投標(biāo)保證金的，在確認(rèn)所交保證金款項(xiàng)已進(jìn)入政府采購(gòu)中心賬戶的情況下，中標(biāo)人在中標(biāo)通知書發(fā)出和政府采購(gòu)合同簽訂后,落標(biāo)方在公告期結(jié)束無(wú)疑義后，憑投標(biāo)保證金收據(jù)和有效匯款信息5日內(nèi)無(wú)息退還。

黑龍江省政府采購(gòu)中心

收取程序：對(duì)經(jīng)常參與政府采購(gòu)招投標(biāo)、具有良好信譽(yù)記錄的供應(yīng)商，采購(gòu)中心采取與其簽訂協(xié)議方式，每年只收取1次投標(biāo)保證金，即：凡是年度內(nèi)經(jīng)常參與省政府采購(gòu)中心招投標(biāo)的供應(yīng)商，于年初一次性交納2萬(wàn)元作為投標(biāo)保證金。年內(nèi)參與政府采購(gòu)招投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，不再另行收取投標(biāo)保證金，年度終了對(duì)賬后統(tǒng)一清退。不經(jīng)常參與政府采購(gòu)招投標(biāo)的供應(yīng)商，在參與具體項(xiàng)目的投標(biāo)時(shí)，應(yīng)按投標(biāo)報(bào)價(jià)的1%交納投標(biāo)保證金。

清退程序：采用一次性交繳投標(biāo)保證金的供應(yīng)商，如果在年度中要求清退投標(biāo)保證金，供應(yīng)商持本單位開(kāi)據(jù)的申請(qǐng)和往來(lái)收據(jù)可以向采購(gòu)中心提出申請(qǐng)，采購(gòu)中心審核后辦理退款手續(xù)。采用一次一交繳投標(biāo)保證金的供應(yīng)商如果未中標(biāo)（成交），在接到落標(biāo)通知５個(gè)工作日后持本單位開(kāi)據(jù)的往來(lái)收據(jù)到采購(gòu)中心財(cái)務(wù)辦理退款手續(xù)。投標(biāo)保證金退還時(shí)一律不計(jì)付利息。

河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心

收取辦法：在購(gòu)買采購(gòu)文件時(shí)，一次性提交1萬(wàn)元。凡遞交了投標(biāo)保證金的政府采購(gòu)供應(yīng)商，在參加所有河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心組織的政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，不再另行提交投標(biāo)保證金。投標(biāo)保證金的提交可以是轉(zhuǎn)賬方式，也可以是現(xiàn)金方式，但以現(xiàn)金方式交納須按要求存入指定開(kāi)戶行和賬戶。

投標(biāo)保證金的管理：所有政府采購(gòu)供應(yīng)商遞交的投標(biāo)保證金納入專戶進(jìn)行統(tǒng)一管理，作為本公司在省級(jí)政府采購(gòu)中心的長(zhǎng)期投標(biāo)保證金。投標(biāo)結(jié)束后，供應(yīng)商也可隨時(shí)申請(qǐng)退還投標(biāo)保證金，經(jīng)核實(shí)無(wú)誤后，省級(jí)政府采購(gòu)中心將在5個(gè)工作日內(nèi)無(wú)息退還。再參加政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，則需另行交納同等金額的投標(biāo)保證金。