采購(gòu)人選擇中介，監(jiān)管該不該介入

本報(bào)記者 周黎潔
截止到7月3日，財(cái)政部審批的甲級(jí)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)已經(jīng)到了第0681號(hào)，再加上各省級(jí)財(cái)政部門(mén)審批的數(shù)量不等的乙級(jí)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，政府采購(gòu)代理市場(chǎng)自2006年3月1日開(kāi)始資質(zhì)認(rèn)定以來(lái)發(fā)展迅速。而針對(duì)這一新興代理市場(chǎng)，各省市陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)管理辦法。
在這些管理辦法中，有的僅針對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，有的則將集采機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理；有的是包含考核內(nèi)容在內(nèi)的管理辦法，有的則僅僅是中介機(jī)構(gòu)考核辦法；絕大多數(shù)管理辦法都規(guī)定了違規(guī)處罰規(guī)則，規(guī)定了依法開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的具體內(nèi)容，并根據(jù)當(dāng)?shù)卣少?gòu)的監(jiān)管特點(diǎn)，提出了一些地方性的要求，如已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電子化監(jiān)管的北京市要求社會(huì)中介機(jī)構(gòu)必須辦理CA認(rèn)證手續(xù)。
在眾多監(jiān)管內(nèi)容中，關(guān)于采購(gòu)人如何選擇社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的內(nèi)容各省市規(guī)定不一：有的只字未提，并不涉及這一內(nèi)容；有的規(guī)定了詳細(xì)的選擇規(guī)則；還有的向采購(gòu)人提出了選擇時(shí)的參考建議，如北京市財(cái)政局2007年發(fā)布的《北京市政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第22條規(guī)定，采購(gòu)人可以參考采購(gòu)辦的考核結(jié)果選擇政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。
各地做法截然不同
2007年1月實(shí)施的《江西省政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》沒(méi)有對(duì)采購(gòu)人選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定。江西省政府采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任歐陽(yáng)青波表示，《政府采購(gòu)法》第19條已經(jīng)明確規(guī)定，采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。“這種選擇純粹是市場(chǎng)行為，行政不應(yīng)干預(yù)。”歐陽(yáng)青波說(shuō)。
而一些省市的作法則和江西省截然相反。根據(jù)《北京市朝陽(yáng)區(qū)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》（朝財(cái)采購(gòu)〔2005〕125號(hào)）第3條規(guī)定，北京市朝陽(yáng)區(qū)政府采購(gòu)項(xiàng)目的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，可以由采購(gòu)人在北京市朝陽(yáng)區(qū)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)庫(kù)中抽取確定或在全國(guó)范圍內(nèi)擇優(yōu)選擇。第4條規(guī)定，有特殊要求或重大項(xiàng)目，按不低于1∶3的比例競(jìng)聘政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，由競(jìng)聘專(zhuān)家組進(jìn)行綜合評(píng)審?fù)扑]確定。新疆自治區(qū)2005年7月實(shí)施的《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理（暫行）辦法》規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)委托信息和要求編制采購(gòu)實(shí)施方案，提供給采購(gòu)人，采購(gòu)人組織人員根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)參與競(jìng)爭(zhēng)的代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、實(shí)施方案及其他因素進(jìn)行綜合評(píng)定，擇優(yōu)產(chǎn)生采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)?！端拇ㄊ≌顿Y工程建設(shè)項(xiàng)目比選辦法》也旨在將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到對(duì)代理機(jī)構(gòu)的選擇環(huán)節(jié)。
在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的選擇上，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》都將權(quán)力賦予了采購(gòu)人。那么，在確保采購(gòu)權(quán)仍然屬于采購(gòu)人的前提下，監(jiān)管部門(mén)為采購(gòu)人制定了選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的游戲規(guī)則，這種作法是否可行？
南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒認(rèn)為，財(cái)政部門(mén)對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管是應(yīng)該的，而且監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)該放在對(duì)代理機(jī)構(gòu)的選擇和代理過(guò)程方面。“如何選擇代理機(jī)構(gòu)是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。”何紅鋒說(shuō)，“我認(rèn)為選擇代理機(jī)構(gòu)本身就是一個(gè)政府采購(gòu)的過(guò)程，所以對(duì)這種選擇設(shè)置行政監(jiān)管的要求和方法是正常的?！墩少?gòu)法》第19條排除的是指定行為。”
但北京市齊致律師事務(wù)所律師馬明德則認(rèn)為，在上位法沒(méi)有授權(quán)的情況下，對(duì)采購(gòu)人選擇代理機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行管理，缺乏法律依據(jù)。
涉及公法、私法之爭(zhēng)
一位市級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的工作人員告訴記者，實(shí)現(xiàn)電子化監(jiān)管之初，該市將所有擁有政府采購(gòu)代理資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)錄入系統(tǒng)由采購(gòu)人自行選擇代理機(jī)構(gòu)。然而一段時(shí)間以后，監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)在質(zhì)疑、投訴案件中某代理機(jī)構(gòu)代理的項(xiàng)目比例特別高。原來(lái)該代理機(jī)構(gòu)的審批號(hào)最小因此總是被系統(tǒng)排在第一位，多數(shù)采購(gòu)人并不了解代理機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)默認(rèn)哪家就直接選哪家。后來(lái)監(jiān)管部門(mén)打亂了系統(tǒng)內(nèi)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的排序，有效地解決了上述問(wèn)題。“這種善意的舉措是否也有干擾之嫌？”該工作人員反問(wèn)。
而一位采購(gòu)人告訴記者，他們通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式擇優(yōu)選取了3家社會(huì)中介機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期代理他們的采購(gòu)項(xiàng)目。而這3家通過(guò)輪流“作莊”的方式“和睦”相處。至于他們是如何通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式確定這3家的，該采購(gòu)人對(duì)記者說(shuō)：“關(guān)于這個(gè)問(wèn)題你一個(gè)字都不能寫(xiě)。會(huì)出事兒的。”
為什么不能寫(xiě)？為什么說(shuō)會(huì)出事兒？這是不是可以從另一個(gè)方面證明這是一個(gè)非管不可的環(huán)節(jié)？
“對(duì)監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)有一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題，管，沒(méi)有法律依據(jù)，不管，又覺(jué)得這一環(huán)節(jié)是最容易出現(xiàn)權(quán)力尋租的環(huán)節(jié)。”馬明德說(shuō)，而從監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，目前沒(méi)有調(diào)研數(shù)據(jù)可以證明，監(jiān)管部門(mén)設(shè)定了游戲規(guī)則后的效果。
國(guó)際關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)劉慧認(rèn)為，監(jiān)管部門(mén)是否可以為采購(gòu)人選擇中介機(jī)構(gòu)設(shè)定游戲規(guī)則，關(guān)系到《政府采購(gòu)法》是公法還是私法的爭(zhēng)論。如果《政府采購(gòu)法》是公法，那么行為主體只能做法律限定的事情，反之，則凡法律沒(méi)有禁止的行為都將被允許。
業(yè)內(nèi)某法律人士指出，公法追求公共利益至上，其突出特點(diǎn)是強(qiáng)制規(guī)制，而私法則以締約自由為本。監(jiān)管部門(mén)究竟該不該為采購(gòu)人選擇社會(huì)中介機(jī)構(gòu)制定游戲規(guī)則，可以從幾個(gè)方面來(lái)分析：一是看委托代理業(yè)務(wù)本身是否是一種政府采購(gòu)行為，如果是，則存在強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)的特性，監(jiān)管部門(mén)的上述行為構(gòu)不成違法或干擾。二是看制定的游戲規(guī)則是否會(huì)侵害到社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的權(quán)益，如果是，那就需要有法律授權(quán)。三是看制定這種游戲規(guī)則是否出于當(dāng)?shù)匦姓O(jiān)管的需要，是否符合當(dāng)?shù)卣少?gòu)運(yùn)行模式發(fā)展的需要，如果是，那就不需要法律授權(quán)。