履約驗收，需靠驗收辦？

實務探討·從程序導向型向結果導向型轉變①

編者按：財政部2014年政府采購工作要點明確，全面加強監(jiān)督管理，逐步推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型轉變。實踐中也出現了不少結果導向型的創(chuàng)新做法，比如設立驗收辦公室（簡稱驗收辦）、出臺績效評價辦法等。這些創(chuàng)新舉措對落實向結果導向型轉變的意義何在？業(yè)內專家有哪些建議？“實務探討”欄目特推出此專題，與讀者共享。

履約驗收，需靠驗收辦？

■ 本報記者 王童彥

履約驗收機制的長期缺失，是導致政府采購效益和效率問題的重要原因，也是阻礙政府采購從程序導向型向結果導向型轉變的一大障礙。日前，某地設立了采購驗收辦公室，創(chuàng)新了履約驗收的途徑和方式，引發(fā)了業(yè)內人士的熱議。驗收辦是否是解決后期履約驗收缺位的殺手锏？驗收主體究竟該如何承擔責任？記者就此做了相關采訪。

促進履約驗收落地

據了解， 該地驗收辦設在某市質量技術監(jiān)督局下屬單位，并負責區(qū)域內一定限額標準以上的貨物類商品采購的履約驗收工作。對該地強化管理政府采購履約驗收的工作，大多數業(yè)內專家給予了肯定，認為結果導向型改革在這里真正落了地。

“設置驗收辦在當前深化政府采購制度改革的要求下，是一種大膽的嘗試，有助于提高政府采購各方當事人對合同管理環(huán)節(jié)的重視程度；并對采購人、集采機構借助第三方力量提高政府采購公信力起到了借鑒作用?！眹H關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇如是說。

中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎表示：“政府采購合同履約驗收是確保采購質量、全面履行采購合同、滿足采購績效最為重要的程序。然而，政府采購實踐中，合同履約驗收的情況卻不盡如人意，有的政府采購項目甚至根本沒有驗收主體和驗收環(huán)節(jié)，或者僅僅是在合同雙方之間進行象征性的驗收?；谶@種情況，該地專門在質量安全部門設立政府采購驗收辦，對規(guī)定品目進行專門化、專業(yè)化的驗收，此舉具有創(chuàng)新意義。而且對政府采購逐步轉向結果導向具有積極推動作用，也開啟了政府采購合同履約驗收轉向全面履行、實際履行的新征程?！?/p>

可是，也有部分專家認為設立驗收辦沒有必要。

趙勇從歷史發(fā)展的角度認為，如果類似驗收辦這樣的機構長期存在，則很可能剝奪采購人對履約驗收的權利，造成責權利的不對等。

南京審計學院副院長裴育則從實踐的角度作了分析：“在具體采購過程中，如果懂行的專家或機構免費幫助驗貨一般會受到采購方的歡迎，起碼不會反感。從這一角度來看，設立專門的政府采購驗收機構具有一定的價值。特別是如果從防范采購方假借采購之名、套取財政資金之實的風險來看，成立專門的政府采購驗收機構就太有價值了。然而，從實際情況分析，套取財政資金的現象不能說絕對沒有，但絕大多數采購業(yè)務還是名副其實的。設立專門的政府采購驗收機構除了幫助采購方把住質量關之外，更多的是為了解決少數人的就業(yè)問題；即使是幫助把好質量關，也不見得采購方就一定愿意。所以，不設這樣的驗收機構是可行的。這也是政府機構改革的題中之義?！?/p>

建立多元驗收機制

盡管實踐中驗收辦設在了采購單位以外的其他政府部門，但是在采訪中，專家一致表示政府采購合同履約驗收的主體應該是采購人。

裴育強調說：“履約驗收的主體應該由采購人負責。至于其缺乏專門驗收人才的問題，可以通過聘請外部專家或采用服務外包的方式予以解決，當然，由政府采購監(jiān)督部門推薦合適的人選或機構也是符合客觀實際的。至于通常的大宗貨物采購，采購人一般有能力驗收。另外，還應該對采購合同的條款本身予以規(guī)范?！?/p>

王叢虎在明確采購單位是合同履約驗收“第一人”的前提下，提出應考慮建立多元的合同履約驗收機制。他說：“從一般民事合同履行的角度看，合同驗收方應該是合同的發(fā)包方，即政府部門。但是政府采購合同具有特殊性，不完全等同于一般的民事合同，帶有明顯的行政性。從發(fā)達國家開展的合同履約驗收來看，履約驗收的主體則是多元化的，既有政府的發(fā)包方，也有專門的驗收機構，還有共同協商的第三方。所以，對于我國而言，也可以考慮建立多元的合同履約驗收機制，即根據合同標的的不同，在政府采購合同的簽訂中確立不同的驗收執(zhí)行主體，或者逐步走向規(guī)范化，由主管的財政部門結合各地情況，制定分類合同驗收的管理辦法，并由財政部門加強驗收管理，這樣才能確保驗收落到實處?！?/p>

明確采購主體各方職責

履約驗收環(huán)節(jié)不是孤立存在的，它既是采購過程和結果最有效的驗證，也是政府采購信息最直接的反饋渠道，影響改革發(fā)展的決策和方向。因此，受訪專家建議，要做好履約驗收工作，就必須明確各方主體職責，統(tǒng)籌協調好各方關系。

“采購單位是合同的發(fā)包方，也是合同標的的使用方，可是由于政府采購合同的特殊性，實踐中采購單位作為合同當事人，許多情況下并沒有發(fā)揮其合同驗收第一人的作用；財政部門應該是整個政府采購的監(jiān)督人和執(zhí)法者，對合同履約驗收應該負起全面監(jiān)管的責任，并真正擔負起執(zhí)法監(jiān)督的責任；集采機構作為中介機構，理論上并沒有監(jiān)督職責，但是，從現實上看，集采機構作為事業(yè)單位法人應該具有一定合同履約驗收的監(jiān)督職能，不僅是因為集采機構最熟悉業(yè)務、最具有驗收的便利條件和專業(yè)知識，更重要的是，集采機構更容易獲得最好、最經濟、最便捷的驗收效果。”王叢虎表達了個人觀點。

可是對集采機構應具有驗收監(jiān)督職能的觀點，不少專家也表示了異議。裴育認為，集采機構主要負責公開招投標、受托采購具體業(yè)務，法律并沒有賦予其履約驗收監(jiān)督的職能。

趙勇表示：“集采機構雖然沒有履約驗收的監(jiān)督職能，但是在受采購人委托的情況下，可以對受委托的項目進行履約驗收，或者可以協助采購人進行驗收，并對相關問題進行處理?！?/p>

深圳市財政委政府采購辦公室汪泳則提醒說：“政府采購監(jiān)管者不應插手履約驗收的具體工作，要做好履約驗收的‘裁判員’，真正站在門外，不要干涉具體的交易過程。同時，還要注意一點，合同的履約執(zhí)行不應與合同規(guī)定有任何差別，否則就是違約，一旦查出問題，無論是甲方采購人還是乙方供應商，都應追究其相關的民事、行政責任?！?/p>