履約驗收，需靠驗收辦？

實務(wù)探討·從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變①

編者按：財政部2014年政府采購工作要點明確，全面加強監(jiān)督管理，逐步推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。實踐中也出現(xiàn)了不少結(jié)果導(dǎo)向型的創(chuàng)新做法，比如設(shè)立驗收辦公室（簡稱驗收辦）、出臺績效評價辦法等。這些創(chuàng)新舉措對落實向結(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的意義何在？業(yè)內(nèi)專家有哪些建議？“實務(wù)探討”欄目特推出此專題，與讀者共享。

履約驗收，需靠驗收辦？

■ 本報記者 王童彥

履約驗收機制的長期缺失，是導(dǎo)致政府采購效益和效率問題的重要原因，也是阻礙政府采購從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的一大障礙。日前，某地設(shè)立了采購驗收辦公室，創(chuàng)新了履約驗收的途徑和方式，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士的熱議。驗收辦是否是解決后期履約驗收缺位的殺手锏？驗收主體究竟該如何承擔(dān)責(zé)任？記者就此做了相關(guān)采訪。

促進(jìn)履約驗收落地

據(jù)了解， 該地驗收辦設(shè)在某市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局下屬單位，并負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)一定限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物類商品采購的履約驗收工作。對該地強化管理政府采購履約驗收的工作，大多數(shù)業(yè)內(nèi)專家給予了肯定，認(rèn)為結(jié)果導(dǎo)向型改革在這里真正落了地。

“設(shè)置驗收辦在當(dāng)前深化政府采購制度改革的要求下，是一種大膽的嘗試，有助于提高政府采購各方當(dāng)事人對合同管理環(huán)節(jié)的重視程度；并對采購人、集采機構(gòu)借助第三方力量提高政府采購公信力起到了借鑒作用?！眹H關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇如是說。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎表示：“政府采購合同履約驗收是確保采購質(zhì)量、全面履行采購合同、滿足采購績效最為重要的程序。然而，政府采購實踐中，合同履約驗收的情況卻不盡如人意，有的政府采購項目甚至根本沒有驗收主體和驗收環(huán)節(jié)，或者僅僅是在合同雙方之間進(jìn)行象征性的驗收。基于這種情況，該地專門在質(zhì)量安全部門設(shè)立政府采購驗收辦，對規(guī)定品目進(jìn)行專門化、專業(yè)化的驗收，此舉具有創(chuàng)新意義。而且對政府采購逐步轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向具有積極推動作用，也開啟了政府采購合同履約驗收轉(zhuǎn)向全面履行、實際履行的新征程?！?/p>

可是，也有部分專家認(rèn)為設(shè)立驗收辦沒有必要。

趙勇從歷史發(fā)展的角度認(rèn)為，如果類似驗收辦這樣的機構(gòu)長期存在，則很可能剝奪采購人對履約驗收的權(quán)利，造成責(zé)權(quán)利的不對等。

南京審計學(xué)院副院長裴育則從實踐的角度作了分析：“在具體采購過程中，如果懂行的專家或機構(gòu)免費幫助驗貨一般會受到采購方的歡迎，起碼不會反感。從這一角度來看，設(shè)立專門的政府采購驗收機構(gòu)具有一定的價值。特別是如果從防范采購方假借采購之名、套取財政資金之實的風(fēng)險來看，成立專門的政府采購驗收機構(gòu)就太有價值了。然而，從實際情況分析，套取財政資金的現(xiàn)象不能說絕對沒有，但絕大多數(shù)采購業(yè)務(wù)還是名副其實的。設(shè)立專門的政府采購驗收機構(gòu)除了幫助采購方把住質(zhì)量關(guān)之外，更多的是為了解決少數(shù)人的就業(yè)問題；即使是幫助把好質(zhì)量關(guān)，也不見得采購方就一定愿意。所以，不設(shè)這樣的驗收機構(gòu)是可行的。這也是政府機構(gòu)改革的題中之義?！?/p>

建立多元驗收機制

盡管實踐中驗收辦設(shè)在了采購單位以外的其他政府部門，但是在采訪中，專家一致表示政府采購合同履約驗收的主體應(yīng)該是采購人。

裴育強調(diào)說：“履約驗收的主體應(yīng)該由采購人負(fù)責(zé)。至于其缺乏專門驗收人才的問題，可以通過聘請外部專家或采用服務(wù)外包的方式予以解決，當(dāng)然，由政府采購監(jiān)督部門推薦合適的人選或機構(gòu)也是符合客觀實際的。至于通常的大宗貨物采購，采購人一般有能力驗收。另外，還應(yīng)該對采購合同的條款本身予以規(guī)范。”

王叢虎在明確采購單位是合同履約驗收“第一人”的前提下，提出應(yīng)考慮建立多元的合同履約驗收機制。他說：“從一般民事合同履行的角度看，合同驗收方應(yīng)該是合同的發(fā)包方，即政府部門。但是政府采購合同具有特殊性，不完全等同于一般的民事合同，帶有明顯的行政性。從發(fā)達(dá)國家開展的合同履約驗收來看，履約驗收的主體則是多元化的，既有政府的發(fā)包方，也有專門的驗收機構(gòu)，還有共同協(xié)商的第三方。所以，對于我國而言，也可以考慮建立多元的合同履約驗收機制，即根據(jù)合同標(biāo)的的不同，在政府采購合同的簽訂中確立不同的驗收執(zhí)行主體，或者逐步走向規(guī)范化，由主管的財政部門結(jié)合各地情況，制定分類合同驗收的管理辦法，并由財政部門加強驗收管理，這樣才能確保驗收落到實處。”

明確采購主體各方職責(zé)

履約驗收環(huán)節(jié)不是孤立存在的，它既是采購過程和結(jié)果最有效的驗證，也是政府采購信息最直接的反饋渠道，影響改革發(fā)展的決策和方向。因此，受訪專家建議，要做好履約驗收工作，就必須明確各方主體職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。

“采購單位是合同的發(fā)包方，也是合同標(biāo)的的使用方，可是由于政府采購合同的特殊性，實踐中采購單位作為合同當(dāng)事人，許多情況下并沒有發(fā)揮其合同驗收第一人的作用；財政部門應(yīng)該是整個政府采購的監(jiān)督人和執(zhí)法者，對合同履約驗收應(yīng)該負(fù)起全面監(jiān)管的責(zé)任，并真正擔(dān)負(fù)起執(zhí)法監(jiān)督的責(zé)任；集采機構(gòu)作為中介機構(gòu)，理論上并沒有監(jiān)督職責(zé)，但是，從現(xiàn)實上看，集采機構(gòu)作為事業(yè)單位法人應(yīng)該具有一定合同履約驗收的監(jiān)督職能，不僅是因為集采機構(gòu)最熟悉業(yè)務(wù)、最具有驗收的便利條件和專業(yè)知識，更重要的是，集采機構(gòu)更容易獲得最好、最經(jīng)濟、最便捷的驗收效果。”王叢虎表達(dá)了個人觀點。

可是對集采機構(gòu)應(yīng)具有驗收監(jiān)督職能的觀點，不少專家也表示了異議。裴育認(rèn)為，集采機構(gòu)主要負(fù)責(zé)公開招投標(biāo)、受托采購具體業(yè)務(wù)，法律并沒有賦予其履約驗收監(jiān)督的職能。

趙勇表示：“集采機構(gòu)雖然沒有履約驗收的監(jiān)督職能，但是在受采購人委托的情況下，可以對受委托的項目進(jìn)行履約驗收，或者可以協(xié)助采購人進(jìn)行驗收，并對相關(guān)問題進(jìn)行處理?！?/p>

深圳市財政委政府采購辦公室汪泳則提醒說：“政府采購監(jiān)管者不應(yīng)插手履約驗收的具體工作，要做好履約驗收的‘裁判員’，真正站在門外，不要干涉具體的交易過程。同時，還要注意一點，合同的履約執(zhí)行不應(yīng)與合同規(guī)定有任何差別，否則就是違約，一旦查出問題，無論是甲方采購人還是乙方供應(yīng)商，都應(yīng)追究其相關(guān)的民事、行政責(zé)任?！?/p>