安徽合肥交易中心建設(shè)挑戰(zhàn)法律紅線

安徽合肥交易中心建設(shè)挑戰(zhàn)法律紅線

專家認(rèn)為，將承擔(dān)著特定政策功能的政府采購(gòu)強(qiáng)行納入該平臺(tái)，是對(duì)政府采購(gòu)法的公然顛覆；監(jiān)管主體涉及省市兩級(jí)政府、多個(gè)部門，造成新的“管采不分”，易導(dǎo)致監(jiān)管錯(cuò)位。

■ 本報(bào)記者 戎素梅

在國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案》公開征求意見3個(gè)多月后，安徽省發(fā)改委的一紙文件，再次引發(fā)業(yè)內(nèi)對(duì)公共資源交易改革的關(guān)注。

這份《關(guān)于印發(fā)規(guī)范全省公共資源交易集中推進(jìn)行動(dòng)實(shí)施方案的通知》（皖發(fā)改政策〔2014〕436號(hào)）要求，依托合肥市現(xiàn)有公共資源交易中心（以下簡(jiǎn)稱“合肥交易中心”），共建省市合一的安徽合肥公共資源交易中心（以下簡(jiǎn)稱“安徽合肥交易中心”）； 統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易平臺(tái)、統(tǒng)一專家資源、統(tǒng)一信用評(píng)價(jià)、統(tǒng)一監(jiān)督管理，并逐步將“六統(tǒng)一”拓展到全省范圍。相關(guān)部門應(yīng)在今年年底前完成規(guī)定任務(wù)。

《實(shí)施方案》拋出這種省市共建的模式，看似邁出了“創(chuàng)新”的一步，但在業(yè)內(nèi)專家看來，這一步已觸及法律的紅線。

職能定位、業(yè)務(wù)范圍不明  合法性受質(zhì)疑

《實(shí)施方案》全文共兩千余字，但對(duì)安徽合肥交易中心的職能定位、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等關(guān)鍵信息語(yǔ)焉不詳。國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)系副主任羌建新認(rèn)為，其中多處表述含糊、前后矛盾，令人費(fèi)解。

如，《實(shí)施方案》第二部分“主要任務(wù)”中規(guī)定，安徽合肥交易中心為省級(jí)與合肥市級(jí)各類公共資源交易活動(dòng)提供規(guī)范的場(chǎng)所、設(shè)施和服務(wù)，組織開展公共資源現(xiàn)場(chǎng)交易活動(dòng)，負(fù)責(zé)進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目受理、按規(guī)定發(fā)布和公開交易信息、組織開評(píng)標(biāo)等；編制服務(wù)事項(xiàng)目錄并向社會(huì)公開；推進(jìn)交易電子化；建立和保管交易檔案；協(xié)助調(diào)查違法違規(guī)行為等。

然而，在上述內(nèi)容之后，《實(shí)施方案》又規(guī)定，“合肥市公共資源交易中心現(xiàn)有的交易代理職能應(yīng)逐步與交易中心（即安徽合肥交易中心）分離?！?/p>

“既然安徽合肥交易中心依托合肥交易中心的現(xiàn)有基礎(chǔ)，理應(yīng)承接合肥交易中心此前的所有業(yè)務(wù)?！鼻冀ㄐ路治鲋赋?，“《實(shí)施方案》也規(guī)定，安徽合肥交易中心負(fù)責(zé)進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目受理、組織開評(píng)標(biāo)等。但后文又要求，合肥交易中心的交易代理職能應(yīng)逐步與安徽合肥交易中心分離，也就是說，安徽合肥交易中心不具備交易代理職能。那么，它的職能到底是什么？性質(zhì)又是什么？被分離的交易代理職能，是否由社會(huì)代理機(jī)構(gòu)承接？這些都沒有交代清楚。”

羌建新認(rèn)為，如果安徽合肥交易中心不再?gòu)氖陆灰状?，該中心?yīng)該就是一個(gè)純粹的服務(wù)平臺(tái)。政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易等各項(xiàng)業(yè)務(wù)，仍按照原有流程操作，相關(guān)職能部門依法監(jiān)管，只是在該平臺(tái)運(yùn)作而已。按照這一思路，即使是省市共建公共資源交易中心，也并未實(shí)質(zhì)性突破原有的監(jiān)管和執(zhí)行框架。

“《實(shí)施方案》還要求，在省發(fā)改委設(shè)立省公共資源交易監(jiān)督管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱“省公管辦”），由其牽頭擬定省級(jí)公共資源進(jìn)場(chǎng)交易目錄。進(jìn)場(chǎng)交易意味著建立有形市場(chǎng)，必然發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，與交易代理職能分離的規(guī)定又存在矛盾?！鼻冀ㄐ抡f。

除交易平臺(tái)職能定位不明晰這一“硬傷”外，多位受訪者還指出，《實(shí)施方案》未闡明“公共資源”的定義及業(yè)務(wù)范圍。

“該方案似乎默認(rèn)公共資源交易的內(nèi)涵是具體、明確、無需解釋的，即必然涵蓋工程建設(shè)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等交易代理業(yè)務(wù)，實(shí)則不然。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東表示，政府采購(gòu)是政府為滿足社會(huì)公共需求而進(jìn)行的購(gòu)買行為，承擔(dān)著特定的政策功能，具有獨(dú)立的特征，并不是簡(jiǎn)單的所謂“資源交易”。把它與土地出賣等放到一起，是一種不倫不類的做法。從世界各國(guó)來看，實(shí)在找不出哪個(gè)國(guó)家有這樣的“創(chuàng)造”。

此外，以安徽省發(fā)改委的名義下發(fā)文件，對(duì)各相關(guān)職能部門的管理權(quán)限進(jìn)行重新界定和分配，使《實(shí)施方案》的合法性、權(quán)威性受到質(zhì)疑。“對(duì)于政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管、執(zhí)行體系和部門職責(zé)，2003年實(shí)施的政府采購(gòu)法已作出明確規(guī)定，這代表了國(guó)家意志，但是《實(shí)施方案》另起爐灶，打破了現(xiàn)行的行政管理體制，顯然是對(duì)政府采購(gòu)法的公然顛覆?！蹦硺I(yè)內(nèi)專家作出這一論斷。

據(jù)安徽省某省直單位負(fù)責(zé)人X先生透露，此前省發(fā)改委曾擬訂了兩個(gè)方案。一是組建省市合一的安徽合肥公共資源交易中心，由合肥市公共資源交易監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱“市公管局”）負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；二是組建安徽省公共資源交易中心，省交易中心設(shè)在省政府政務(wù)服務(wù)中心，業(yè)務(wù)上接受省公管辦指導(dǎo)。在各部門的利益博弈下，最終選定了第一個(gè)方案。

“省發(fā)改委只是一個(gè)部門，怎么可能發(fā)一個(gè)文件，就改變各職能部門依法監(jiān)管的格局，將監(jiān)管權(quán)集中于一體呢？”徐煥東指出，發(fā)改委只是一個(gè)部門，而政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易等業(yè)務(wù)都有專門的職能部門進(jìn)行管理，有政府采購(gòu)法、產(chǎn)權(quán)交易法等法律制度規(guī)范，不顧這些法律進(jìn)行“創(chuàng)新”，有欠妥當(dāng)。

跨級(jí)監(jiān)管易錯(cuò)位 專家?guī)斓荣Y源整合難實(shí)現(xiàn)

“暫且不論《實(shí)施方案》的多處‘硬傷’，從實(shí)際操作角度看，省市共建交易中心的改革模式難以開展，市級(jí)交易中心從事省級(jí)采購(gòu)業(yè)務(wù)大有問題?！蹦祥_大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒認(rèn)為。

何紅鋒指出，合肥交易中心在全省范圍內(nèi)的輻射力相對(duì)較弱。比如，有些省級(jí)單位不一定在合肥市。如果統(tǒng)一交易市場(chǎng)，必然增加業(yè)務(wù)成本。這是第一個(gè)層面的問題。

跨層級(jí)管理難度較大，則是第二個(gè)層面的問題?！秾?shí)施方案》規(guī)定，安徽合肥交易中心直屬合肥市人民政府，由市公管局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在某項(xiàng)省級(jí)采購(gòu)業(yè)務(wù)的組織實(shí)施中，省級(jí)財(cái)政部門、省人大、省紀(jì)檢監(jiān)察部門甚至省政府對(duì)該交易中心的管理都存在相當(dāng)難度?！耙?yàn)榭鐚蛹?jí)且無隸屬關(guān)系的管理很難實(shí)現(xiàn)。”

“多頭監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管缺位、錯(cuò)位、‘扯皮’等矛盾，在安徽合肥交易中心必然加大。這是第三個(gè)層面的問題，也是最根本的問題。”何紅鋒分析，按照《實(shí)施方案》，市公管局負(fù)責(zé)該交易中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，省公管辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)管全省公共資源交易活動(dòng)，這原本就違反了政府采購(gòu)法對(duì)財(cái)政部門法定監(jiān)管權(quán)限的規(guī)定，再涉及安徽省、合肥市兩級(jí)財(cái)政部門以及省發(fā)改委，矛盾將更為復(fù)雜。

何紅鋒的觀點(diǎn)得到其他受訪者的一致贊同。徐煥東認(rèn)為，《實(shí)施方案》不僅出現(xiàn)部門代替政府、部門改變法律框架內(nèi)容的問題，還涉及不同級(jí)政府之間的執(zhí)行和監(jiān)管權(quán)限及責(zé)任。將不同級(jí)政府的采購(gòu)執(zhí)行權(quán)、監(jiān)管權(quán)簡(jiǎn)單合一，必然出現(xiàn)混亂?！叭绻咽〖?jí)采購(gòu)業(yè)務(wù)交給該交易中心，那么，省級(jí)財(cái)政部門是否仍按法律規(guī)定履行監(jiān)管職責(zé)？其中對(duì)市政府管理的交易中心，如何約束和管理？如果省級(jí)財(cái)政部門不能進(jìn)行管理，監(jiān)管出現(xiàn)問題，責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？采購(gòu)方式變更的審批、供應(yīng)商投訴質(zhì)疑的處理，又由哪級(jí)政府、哪個(gè)部門來負(fù)責(zé)？”徐煥東說。

X先生則從業(yè)務(wù)承接的角度作出分析：

《實(shí)施方案》要求建設(shè)省公共資源交易綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)?，公共資源交易項(xiàng)目的評(píng)審專家須從該專家?guī)熘须S機(jī)抽取。這與已建成的政府采購(gòu)專家?guī)焓遣患嫒莸?。在抽取和使用專家上，也存在多頭管理問題。

在供應(yīng)商庫(kù)建設(shè)方面，合肥交易中心實(shí)行會(huì)員制，收取會(huì)費(fèi)。而政府采購(gòu)則依托電子化管理手段，突出服務(wù)性、公益性和非營(yíng)利性。二者存在較大差異。

在代理機(jī)構(gòu)管理方面，合肥交易中心往往把業(yè)務(wù)外包給代理機(jī)構(gòu)，并支付較少的代理費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，合肥交易中心各項(xiàng)業(yè)務(wù)收入2.7億元，是一個(gè)極具諷刺意味的數(shù)據(jù)?！昂戏式灰字行囊殉蔀閯?chuàng)收機(jī)構(gòu)，這些都是代理機(jī)構(gòu)的代理成本，實(shí)際上增加了項(xiàng)目交易成本，還存在腐敗的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

在電子交易系統(tǒng)對(duì)接方面，政府采購(gòu)管理操作系統(tǒng)是金財(cái)工程框架下的系統(tǒng)，如何實(shí)現(xiàn)與公共資源交易系統(tǒng)的對(duì)接？

在業(yè)務(wù)監(jiān)管主體方面，原則上講，省級(jí)采購(gòu)項(xiàng)目的投訴找省級(jí)財(cái)政部門，市級(jí)的找市級(jí)財(cái)政部門，但實(shí)際的監(jiān)管權(quán)、投訴處理權(quán)都被市公管局掌控，造成新的“管采不分”。這也是前兩位專家提到的最根本問題。

“可以看出，省市共建的交易中心是一個(gè)純市場(chǎng)性質(zhì)的交易中心。如果將政府采購(gòu)業(yè)務(wù)強(qiáng)行納入該中心，政府采購(gòu)自身的政策性、政府意圖無從體現(xiàn)。”X先生總結(jié)道，“建立公共資源交易中心的本意是提高效率、降低交易成本，合肥交易中心的實(shí)踐證明并非如此。在這一創(chuàng)收機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上組建安徽合肥交易中心，無異于沙上建塔?！?/p>

依法行政  構(gòu)建符合現(xiàn)代政府公共服務(wù)理念的交易平臺(tái)

受訪者一致認(rèn)為，公共資源交易中心的建立，必須在貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神和堅(jiān)持依法行政的前提下進(jìn)行。平臺(tái)建設(shè)也應(yīng)符合深化行政管理體制改革的要求，并突出電子化交易平臺(tái)和公益性服務(wù)平臺(tái)的改革方向。

徐煥東表示，依法行政是本屆政府的明確要求。國(guó)家通過立法的方式，規(guī)范了政府采購(gòu)的監(jiān)督管理和實(shí)施方式，即使現(xiàn)行法律存在某些不足，在未被廢止或作出修改的情況下，仍然應(yīng)該遵從。不管是什么級(jí)別的政府，也不管是什么部門，在行政和行事時(shí)，都應(yīng)考慮相關(guān)法律依據(jù)。

“十八屆三中全會(huì)明確提出要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！币晃徊辉妇呙膶＜抑赋觯?dāng)前，解決公共資源交易中的問題，核心是根據(jù)交易對(duì)象的特點(diǎn)，明確細(xì)化各行業(yè)交易規(guī)則、簡(jiǎn)化程序并推進(jìn)信息公開，而非強(qiáng)調(diào)入場(chǎng)交易并施以新的政府管控，平臺(tái)應(yīng)服從服務(wù)于這一目標(biāo)，建設(shè)成開放的、公開的、有現(xiàn)代政府公共服務(wù)理念的平臺(tái)。

該專家認(rèn)為，按行政區(qū)域劃分公共資源交易市場(chǎng)，以強(qiáng)制目錄形式界定交易地點(diǎn)、交易主體、交易對(duì)象的做法，不僅沒有明確的法律授權(quán)，還會(huì)觸及政府干預(yù)市場(chǎng)的手段和范圍是否合理、與中央建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一開放市場(chǎng)的要求是否一致等問題。而從歐盟等西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，行政干預(yù)的范圍被嚴(yán)格限定在履行基本公共服務(wù)職能的范疇，統(tǒng)一市場(chǎng)的形成均是通過建設(shè)電子化無形交易平臺(tái)、明晰法定市場(chǎng)交易規(guī)則、促進(jìn)交易信息公開來推動(dòng)。因此，作為改革的頂層設(shè)計(jì)，公共資源交易平臺(tái)建設(shè)方案是選擇有形市場(chǎng)的思路，還是堅(jiān)持電子化無形交易平臺(tái)的改革方向，值得綜合各方面因素權(quán)衡考慮。從過往實(shí)踐看，以違法創(chuàng)新替代依法行政的“合肥模式”，是否應(yīng)在安徽全省推廣，仍有待考量。