預算管理改革邁出實質性步伐 25條能否管住“跑部錢進”

預算管理改革邁出實質性步伐 25條能否管住“跑部錢進”

一般性轉移支付占比將提高到60%以上

建立跨年度預算平衡機制

預算管理改革25條能否管住“跑部錢進”

財稅體制改革中最核心、最關鍵的一步——預算管理制度改革終于邁出實質性步伐。

10月8日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)公布，近8000字的內(nèi)容闡明了政府如何把超過18萬億元的公共財政資金管好、花好。

《決定》全文由預算管理制度改革的緊迫重要性、總體方向、具體工作和保障工作四部分組成，改革核心內(nèi)容“具體工作”由7大項25條組成，涉及全口徑預算、預算透明、跨年度預算平衡機制建立、稅收和非稅征管、轉移支付結構調整、國庫資金管理、地方債管理等方面。

6月30日，《深化財稅體制改革總體方案》在中共中央政治局會議上通過。至今100天里，預算管理體制改革動作頻頻：8月底，修訂跨三屆人大的新《預算法》在十二屆全國人大常委會上通過，這為預算管理體制改革奠定了法律基礎；9月21日，首份全面規(guī)范地方政府性債務管理文件——《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，這直接為預算管理改革中的“規(guī)范地方政府債務管理”定調；10月8日《決定》出臺為整個預算改革指明道路。

中國青年報記者采訪的多名財稅法學者表示，《決定》中的25條主要建立在新《預算法》修訂的內(nèi)容基礎上，為2015年1月1日起實施的新《預算法》做準備，對新《預算法》中的原則性規(guī)定進行細化，其中不乏亮點。

比如，在提出壓縮引起地方政府“跑部錢進”的專項轉移支付基礎上，《決定》明確“逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上”。據(jù)統(tǒng)計，2013年一般性轉移支付占轉移支付總額的比例為56.7%。

對地方政府非常關心的上級政府轉移支付，《決定》除了對轉移支付時間作了具體規(guī)定外，更是明確了提前下達轉移支付預計數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君表示，這兩個比例數(shù)字的明確，傳遞出了積極信號，即未來轉移支付體系中一般轉移支付要占主導，而且轉移支付時間大大提前，便于地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，而不是到年底“突擊花錢”，但他同時指出，規(guī)范轉移支付問題的關鍵不在于比重高低，而在于專項轉移支付制度本身是對地方事務武斷干涉，管理分散，不夠靈活，今后應該進一步加強地方政府的財政治理能力。

《決定》提出的“建立跨年度預算平衡機制”引起了財稅法學界的關注。

上海財經(jīng)大學教授鄧淑蓮認為，在現(xiàn)行的單一年度預算平衡機制下，地方政府對財政資金安排一年一考慮、一年一定事，不利于顧及長遠。而跨年度預算平衡機制則可編列赤字，分年彌補，超收和短收也得到規(guī)范，也弱化了對收入預算的考核，促進依法征管，且硬化支出預算約束。

“但推行跨年度、一般為3年的預算平衡時不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保證它第三年平衡？如果平衡不了怎么辦？這需要配套細則來規(guī)范，我擔心這會讓地方政府過度使用公共資金?！编囀缟彿Q。

另外，在對有“第二國庫”之稱的財政專戶的清理上，《決定》在規(guī)定各地一律不得新設專項支出財政專戶基礎上，明確提出“除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在兩年內(nèi)逐步取消”。

《決定》公布當天，財政部負責人在解讀時表示，財政專戶是財政部門為履行財政管理職能，在商業(yè)銀行開設的用于管理核算特定財政資金的銀行結算賬戶。財政專戶有利于彌補國庫單一賬戶操作技術上的不足，與財政部門開設在人民銀行的國庫單一賬戶，財政部門和預算單位開設在商業(yè)銀行的零余額賬戶，共同構成了我國的國庫單一賬戶體系。財政專戶主要是用來滿足社會保險基金核算管理、一些具有專項用途的資金管理、非稅收入收繳管理、鄉(xiāng)級財政資金存放、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金管理、外幣資金核算管理等需要。目前國庫暫時還不能完全替代財政專戶。

2011年以來，財政部連續(xù)3年組織開展清理整頓地方財政專戶工作，累計撤并地方財政專戶7.4萬多個，撤戶率達32.4%。下一步，將按照國務院的要求，全面清理整頓財政專戶，今后各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在兩年內(nèi)逐步取消。

在王雍君看來，這一措施“相當嚴厲”，將促進國庫集中收付制度，他認為，現(xiàn)有的絕大多數(shù)財政專戶都應取消，且財政專戶的設立、保留應當報人大審查和批準，因為這是公款賬戶，應當經(jīng)過立法機關授權，由納稅人代表來決定，從而樹立“公款神圣不可侵犯”的觀念。

中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文一直堅持的觀點是，從技術上和理論上，取消財政專戶完全可以做到。保留財政專戶就是為了保護部門利益。折中意見是，財政專戶可以設，錢可以不放在國庫，但權限要嚴格，由全國人大常委會決定或法律規(guī)定誰能設財政專戶。

8月底全國人大常委會通過修訂后的新《預算法》規(guī)定了“中央國庫由中國人民銀行經(jīng)理”，明確了央行經(jīng)理國庫制度，因為財政部門不能既做會計又是出納。但因為同時又規(guī)定對法律有明確規(guī)定或經(jīng)國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規(guī)定設立財政專戶，這一特別規(guī)定又使得央行經(jīng)理國庫的效力大打折扣。關于國庫制度改革，學界早就提出建立單一賬戶，所有財政收入必須存入央行的單一賬戶，誰用錢由財政部門批，國庫負責撥款，不經(jīng)過具體行政部門，由國庫直接撥給第三方。