重新思考我國(guó)政府采購(gòu)制度

重新思考我國(guó)政府采購(gòu)制度

■ 宋雅琴

2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)花落法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓·梯若爾教授這位產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的巨擘。中國(guó)的政府采購(gòu)理論研究界也為之振奮，這是因?yàn)樘萑魻柦淌谠?jīng)與讓－雅克·拉豐教授在1993年合作出版過一本專著《政府采購(gòu)與規(guī)制中的激勵(lì)理論》。要知道，拉豐教授如果不是英年早逝，也是極有可能問鼎諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的學(xué)者。兩位頂級(jí)學(xué)者共同打造了一本有關(guān)政府采購(gòu)的理論巨著，確實(shí)說明政府采購(gòu)在現(xiàn)代政府職能中的顯要地位，畢竟諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主做出貢獻(xiàn)的領(lǐng)域必然是具有普遍意義的、對(duì)人類社會(huì)具有重要價(jià)值的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論問題。

很慚愧，這本書的中譯本筆者早在十年前就購(gòu)入了，那時(shí)筆者還是一名剛剛踏入政府采購(gòu)研究領(lǐng)域的青澀學(xué)生。書拿來想認(rèn)真的讀完，卻如何也讀不下去。一來書中所指的政府采購(gòu)與當(dāng)時(shí)中國(guó)語境下的政府采購(gòu)幾乎完全不搭邊，二來全書幾乎用數(shù)學(xué)語言鑄成，對(duì)于數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)的要求較高，三來當(dāng)時(shí)對(duì)實(shí)務(wù)知之甚少，對(duì)作者描述的一些具體情景缺乏想像力。如今，借著作者榮膺諾獎(jiǎng)之機(jī)，重新翻閱這本書，卻豁然發(fā)現(xiàn)書中所言恰恰回答了筆者這些年來對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)的許多疑問，在這里稍作展開，拋磚引玉。

打開“政府采購(gòu)”視野

從題目可知，這是一本將政府采購(gòu)和規(guī)制放在一起的書，貫穿二者的線索是激勵(lì)。對(duì)于大多數(shù)中國(guó)人來說，這是一件比較奇怪的事情：政府采購(gòu)，通常意義上是政府以合同的方式從市場(chǎng)中購(gòu)買貨物或服務(wù)，中國(guó)的政府采購(gòu)制度偏好公開招標(biāo)的方式，因此競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)的主旋律；規(guī)制，通常意義上是政府對(duì)抗市場(chǎng)失靈的監(jiān)管行為，盡管這些年社會(huì)性規(guī)制的興起也引人注目，但經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)上的規(guī)制談的還是對(duì)壟斷、寡頭的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。奇怪之處就在于，政府采購(gòu)講的是競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)制面對(duì)的是壟斷，競(jìng)爭(zhēng)和壟斷是水火不容，那如何把政府采購(gòu)和規(guī)制放在一起了呢？更奇怪的是，書里通篇講的激勵(lì)機(jī)制都和定價(jià)有關(guān)，可是政府采購(gòu)的定價(jià)不是通過強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)的方式用“無形的手”定下的嗎？政府又什么時(shí)候定過政府采購(gòu)的價(jià)格呢？

上述種種疑問，根源在于始終將政府采購(gòu)的定義拘泥于中國(guó)一地一時(shí)的理解。

如果查看政府采購(gòu)百年來的發(fā)展歷史，就筆者較為熟悉的美國(guó)，會(huì)發(fā)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性締約的主導(dǎo)地位是在1984年才確立下來的，而非定制化商品采購(gòu)的重要性是1994年才確定下來的。也就是說，在上世紀(jì)大多數(shù)的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)政府采購(gòu)的都是定制化的產(chǎn)品和服務(wù)，使用的都是非競(jìng)爭(zhēng)性的方式。購(gòu)買市面上沒有的東西，又沒有充分的競(jìng)爭(zhēng)，那政府作為購(gòu)買者如何確保納稅人的血汗錢沒有被胡亂花掉呢？自然政府就要主導(dǎo)合同的定價(jià)。美國(guó)政府采購(gòu)的教材開篇在講政府合同和私人合同的區(qū)別時(shí)，必然會(huì)提到政府合同的定價(jià)機(jī)制——在美國(guó)，如果供應(yīng)商拿到的政府合同超過55萬美元,沒用通過公開招標(biāo)取得合同,采購(gòu)對(duì)象不是市場(chǎng)化的商品，那么這個(gè)供應(yīng)商就要修改自己的財(cái)務(wù)體系，按照政府的會(huì)計(jì)規(guī)則核算、上報(bào)成本，甚至要接受政府的審計(jì)。而政府對(duì)于這類合同采用的定價(jià)機(jī)制就包括了書中反復(fù)提到的“固定價(jià)格法”和“成本加成法”以及介于二者之間的“成本利潤(rùn)分成法”。

如果再將目光投向國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)政府采購(gòu)的理論探討，就發(fā)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)在政府采購(gòu)中的地位并非無可撼動(dòng)。在有著社會(huì)主義傳統(tǒng)的歐洲，學(xué)者們始終在爭(zhēng)論政府采購(gòu)中究竟是競(jìng)爭(zhēng)多一些好，還是合作多一些好，抑或二者如何配合能夠達(dá)到更好的政策效果。在競(jìng)爭(zhēng)的框架下，短期的、供應(yīng)商頻繁替換的合同訂立模式有助于防止采購(gòu)人與個(gè)別供應(yīng)商之間形成聯(lián)盟，損害公共利益，而政府與固定供應(yīng)商之間的長(zhǎng)期合作則能夠避免供應(yīng)商的某些短期策略行為，有助于實(shí)現(xiàn)政府的戰(zhàn)略性目標(biāo)，同時(shí)能夠通過降低締約頻次、改善合同執(zhí)行來降低交易成本。而后者，就是本書所討論的“政府采購(gòu)”。長(zhǎng)期合作意義上的政府采購(gòu)，供應(yīng)商取得了事實(shí)上的壟斷地位，政府與供應(yīng)商之間的關(guān)系就與規(guī)制機(jī)構(gòu)與受到規(guī)制的壟斷性公共事業(yè)的關(guān)系十分類似。而兩位大師提出的觀點(diǎn)是，對(duì)于壟斷企業(yè)的監(jiān)管，除了私有化和引入競(jìng)爭(zhēng)這兩種常見的、簡(jiǎn)單化的手段，還可以通過激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)來提高全社會(huì)的整體福利。由此，政府采購(gòu)、監(jiān)管和激勵(lì)三者聯(lián)系到了一起。

這樣的觀點(diǎn)，如果說在十年前政府采購(gòu)制度初創(chuàng)階段提出還很難讓人接受的話，在今日則應(yīng)容易許多。中國(guó)的政府采購(gòu)盡管還有各種不成熟、不盡如人意之處，但在通用商業(yè)產(chǎn)品的采購(gòu)方面，已經(jīng)非常成熟。中國(guó)政府采購(gòu)今天面臨的難題主要是政府購(gòu)買服務(wù)、公私伙伴關(guān)系（PPP）以及國(guó)防采購(gòu)。政府購(gòu)買服務(wù)中，尤其是非市場(chǎng)化、非通用的服務(wù)，例如政府為重病居家患者購(gòu)買護(hù)理服務(wù)，在缺少市場(chǎng)參照的情況下政府怎么買才能夠激勵(lì)供應(yīng)商以合理的價(jià)格提供符合要求的服務(wù)？在這種政府不是直接服務(wù)接受者的場(chǎng)合，如何評(píng)價(jià)供應(yīng)商的履約績(jī)效？在PPP構(gòu)建的長(zhǎng)期合同中，政府如何定價(jià)以確保服務(wù)接受者、廠商和納稅人三方的利益均衡，如何在合同的不同階段制定不同的激勵(lì)機(jī)制？國(guó)防采購(gòu)長(zhǎng)期自成一體，但終歸屬于政府采購(gòu)的一部分，戰(zhàn)略性的國(guó)防采購(gòu)需要維護(hù)穩(wěn)定的合同關(guān)系，同時(shí)又面臨高科技武器裝備研發(fā)的高度不確定性，這就使風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和合理的定價(jià)成為難題。這些問題，現(xiàn)有的中國(guó)政府采購(gòu)制度框架、理論基礎(chǔ)都無法回答，而這正是本書所構(gòu)建的理論體系所要回答的問題。更為難得的是，本書打通了政府采購(gòu)與監(jiān)管之間的隔閡，后者顯然涉及的領(lǐng)域更加廣泛。政府采購(gòu)的從業(yè)者可以從我國(guó)的眾多監(jiān)管領(lǐng)域中看到中國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)未來的巨大挑戰(zhàn)。如果一些基礎(chǔ)性的、根本性的問題沒有得到解決，那么發(fā)生在發(fā)改委價(jià)格司以及中國(guó)藥品定價(jià)政策上的悲劇就難免要重演。

“激勵(lì)”的魔力

究竟如何發(fā)揮激勵(lì)的作用呢？作者抓住了政府采購(gòu)和監(jiān)管的激勵(lì)問題的核心——在激勵(lì)和抽租之間的權(quán)衡取舍。我們用一個(gè)形象的例子來說明。假設(shè)政府要向武器制造商采購(gòu)一種新式武器的研發(fā)和制造，可以采取兩種極端的定價(jià)方式。一種是固定價(jià)格法，供應(yīng)商的成本、利潤(rùn)、風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)，一種是成本加成法，政府完全承擔(dān)供應(yīng)商所發(fā)生的成本，并保證一定比例的利潤(rùn)率。在前一種情況下，供應(yīng)商有最大的動(dòng)力努力提高效率、降低成本，因?yàn)闉榇说玫降乃惺找妫ń?jīng)濟(jì)學(xué)上的“租”）都?xì)w供應(yīng)商；在后一種情況下，因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步、效率提高所得到的所有收益都?xì)w政府所有，但同時(shí)供應(yīng)商降低成本的積極性也降至最低。在這兩種激勵(lì)方式之間，還有一種方式就是政府按比例承擔(dān)供應(yīng)商的成本或按比例分享供應(yīng)商的利潤(rùn)。由此可見，激勵(lì)和抽租二者不可兼得，設(shè)計(jì)最優(yōu)的激勵(lì)機(jī)制就是要根據(jù)各方所擁有的信息情況、交易成本以及法律制度的約束，確定那個(gè)介于0和1之間的激勵(lì)強(qiáng)度。

從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，本書的貢獻(xiàn)有兩個(gè)：一是一改過去規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域只有分散的實(shí)證沒有統(tǒng)一的理論的局面，系統(tǒng)建立了規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論體系；二是將信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論、機(jī)制設(shè)計(jì)理論融入規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)，使規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論相較以前更加貼近政策現(xiàn)實(shí)，更具實(shí)踐價(jià)值。這一點(diǎn)從全書的展開層次上清晰可見。作者首先構(gòu)建了一個(gè)最簡(jiǎn)單的激勵(lì)情形——善意的規(guī)制者對(duì)單一企業(yè)的靜態(tài)規(guī)制。在此基礎(chǔ)上，逐步放松假設(shè)，在第二部分研究了競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的定價(jià)問題，第三部分研究了拍賣和招標(biāo)過程對(duì)定價(jià)的影響（狹義的政府采購(gòu)），第四部分考察了對(duì)單一企業(yè)的動(dòng)態(tài)規(guī)制，引入了“承諾”這一信息經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論中的經(jīng)典問題來分析多期規(guī)制的問題，第五部分放松了對(duì)善意監(jiān)管者的假設(shè)，引入了有關(guān)利益集團(tuán)研究的代理理論。至此，將研究的問題升華為“如何對(duì)規(guī)制者進(jìn)行規(guī)制”，規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)殊途同歸。

對(duì)理論研究者的啟迪

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)代表了一個(gè)學(xué)科的最高研究水平。對(duì)于普羅大眾而言，在仰望膜拜的同時(shí)總會(huì)有震撼和啟迪。本書的兩位作者均是數(shù)學(xué)博士出身，他們?cè)跀?shù)學(xué)上的爐火純青輔以對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的火眼金睛成就了他們?cè)诮?jīng)濟(jì)學(xué)上的貢獻(xiàn)。細(xì)看兩位的發(fā)表領(lǐng)域，幾乎囊括了經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主流問題，產(chǎn)業(yè)組織、博弈論、金融、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織理論，可謂打遍天下無敵手。對(duì)于筆者而言，最受啟發(fā)的是，二位知難而進(jìn)的精神。傳統(tǒng)的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)并非沒有意識(shí)到規(guī)制者的道德風(fēng)險(xiǎn)，但是通過排除規(guī)制者對(duì)廠商的轉(zhuǎn)移支付，規(guī)避了對(duì)規(guī)制者道德風(fēng)險(xiǎn)的討論。但是現(xiàn)實(shí)中，規(guī)制者的確存在著與廠商結(jié)盟、濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)，排除了這一因素的數(shù)學(xué)模型固然沒有瑕疵，但也限制了其對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋力。兩位學(xué)者所做的工作就是發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)模型無法解釋的、而現(xiàn)實(shí)中又實(shí)在存在的現(xiàn)象，并用精湛的數(shù)學(xué)工具加以抽象化和系統(tǒng)化。對(duì)于我們中國(guó)的政府采購(gòu)事業(yè)，又何嘗不是如此，直面困難、解決問題，點(diǎn)滴成海，跬步千里。大師做出了開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)，我們可以在他們工作的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步根據(jù)中國(guó)的制度環(huán)境、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、監(jiān)管能力加以適用，為中國(guó)的政府采購(gòu)理論構(gòu)建、政策設(shè)計(jì)提供有力的支撐。

[作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院同方政府采購(gòu)市場(chǎng)與政策研究中心(籌)]