嚴(yán)格遵守程序是法治政采基本要求

法治政采大家談

嚴(yán)格遵守程序是法治政采基本要求

■ 何紅鋒

十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這必將給我國的法治建設(shè)帶來長期而重大的影響。在我國的政府采購領(lǐng)域，法治化建設(shè)也將繼續(xù)加快。筆者認(rèn)為，嚴(yán)格遵守程序是政府采購法治化的基本要求。

程序，是事情進(jìn)行的先后次序，因?yàn)槭虑槭怯扇说男袨橥瓿傻?。因此程序也是行為從起始到終結(jié)的長短不等的過程。這一過程包括，行為的步驟和行為方式、以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)間和順序。以政府采購程序來說，則是政府采購進(jìn)行的先后次序，包括了各方主體在政府采購的各個(gè)環(huán)節(jié)均要遵守的程序。包括各種政府采購方式要遵守的程序，如競爭性談判方式進(jìn)行采購，應(yīng)當(dāng)遵循下列程序：（1）成立談判小組；（2）制定談判文件；（3）確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單；（4）談判；（5）確定成交供應(yīng)商。在政府采購過程中，各類主體都應(yīng)該嚴(yán)格按照程序的要求進(jìn)行，沒有任何組織和個(gè)人能夠超越法律規(guī)定的程序進(jìn)行采購活動(dòng)。違反采購程序的任何組織和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

《政府采購法》第1條明確該法的立法宗旨是：“為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”。筆者認(rèn)為，立法宗旨的實(shí)現(xiàn)離不開程序，以“規(guī)范政府采購行為”為例，可以說，程序是規(guī)范政府采購行為的基本要求。如《政府采購法》第46條規(guī)定，“采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同。”這一規(guī)定同時(shí)約束了采購人和供應(yīng)商。試想如果采購人不受這一規(guī)定的約束，隨意延長簽訂政府采購合同的時(shí)限，會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)商無法按照原投標(biāo)、響應(yīng)文件簽訂合同，最終可能導(dǎo)致采購失敗，也損害了采購人的合法權(quán)益。

不同的程序會(huì)導(dǎo)致不同的實(shí)體的結(jié)果。如由采購人隨意選擇評(píng)標(biāo)委員會(huì)的成員是一種程序，從專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家進(jìn)入評(píng)標(biāo)委員會(huì)也是一種程序，兩種程序的后果會(huì)完全不同；在采購文件中規(guī)定評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和方法是一種程序，開標(biāo)后由采購人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)隨意決定評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和方法是一種程序，兩種程序的后果會(huì)完全不同。立法選擇其中一種程序，是對(duì)立法宗旨考量的結(jié)果，其選擇的程序被認(rèn)為是最能實(shí)現(xiàn)立法宗旨的。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序執(zhí)行，才能最好地實(shí)現(xiàn)立法宗旨。

法治化的程序總是一刀切的。這種一刀切的規(guī)定，經(jīng)常會(huì)讓習(xí)慣柔性管理的國人感覺不合理。如盜竊罪立案一定有個(gè)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，如果某地以2000元為立案標(biāo)準(zhǔn)，盜竊2000元即構(gòu)成犯罪，而盜竊1999元?jiǎng)t不構(gòu)成犯罪。如果我們一味強(qiáng)調(diào)2000元的不合理性，那么降到1999元是否就合理了呢？當(dāng)然不會(huì)，因?yàn)楸I竊1998元不構(gòu)成犯罪的結(jié)論仍然會(huì)讓人感覺不合理。

在政府采購領(lǐng)域也是如此，經(jīng)常會(huì)有人強(qiáng)調(diào)，對(duì)于某一個(gè)政府采購招標(biāo)項(xiàng)目，20天的等標(biāo)期是不合理的。但程序上一定要規(guī)定一個(gè)等標(biāo)期的期間，可以說，不會(huì)有一個(gè)期間，對(duì)于所有的招標(biāo)項(xiàng)目都是合理的，因?yàn)槌绦蛟O(shè)計(jì)無法窮盡所有的情況，特別是有很多情況是有偶然性的。等標(biāo)期就是降到5天，仍然會(huì)出現(xiàn)對(duì)某些采購項(xiàng)目不合理的情況。

程序可以說是追求各種情況最大公約數(shù)的結(jié)果，即對(duì)于大多數(shù)情況是合理的即可。當(dāng)然，也會(huì)存在程序設(shè)計(jì)對(duì)于大多數(shù)情況是不合理的現(xiàn)象；或者在立法通過時(shí)，某一程序的設(shè)計(jì)是合理的，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，程序變得不合理了。這個(gè)時(shí)候不能由當(dāng)事人自行決定不遵守已經(jīng)設(shè)定的程序，而是應(yīng)該通過立法程序修正原有程序。如果允許當(dāng)事人自行決定不遵守程序，將對(duì)程序構(gòu)成破壞，讓程序沒有權(quán)威性，最終將無法實(shí)現(xiàn)法律的所有立法宗旨?？傊?，不論是哪種情況，都不能由當(dāng)事人自行決定是否遵守法定的程序，這是政府采購法治化的基礎(chǔ)。

法治化是相對(duì)于人治的。人治是以權(quán)利的不平等和權(quán)力的不制衡為前提，由少數(shù)人掌握多于大多數(shù)人的權(quán)利和權(quán)力，這些少數(shù)人可以隨意決定結(jié)果。在政府采購活動(dòng)中，最主要的權(quán)力就是決定程序的權(quán)力。法治的核心是強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則的普適性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，雖然法律也是由人來制定的，而且法治也不排斥人的能動(dòng)性，但從法律的制定、執(zhí)行到修改都必須按照法律本身制定的規(guī)則來執(zhí)行，人的能動(dòng)性只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，而不能超越法律。

因此，政府采購的法治化，首要的任務(wù)是限制可能濫用權(quán)力的主體。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定，“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。”在政府采購領(lǐng)域，首先需要規(guī)范的是政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)官員以及能夠?qū)@些官員產(chǎn)生影響的官員。這種約束的核心是程序?！耙褭?quán)力裝進(jìn)制度籠子里”，這個(gè)籠子就是用程序編織成的。約束了少數(shù)人的權(quán)力，才能保障大多數(shù)人的權(quán)利，這是政府采購法治化的基本要求。法定的程序應(yīng)當(dāng)是公開的。程序的公開性，是最好的“防腐劑”，是實(shí)現(xiàn)公平、公正的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，作為政府采購過程中的大多數(shù)人——供應(yīng)商，也應(yīng)該嚴(yán)格遵守程序，這是公平競爭的基礎(chǔ)，也是自身權(quán)利得到保障的基礎(chǔ)。如供應(yīng)商不能在遞交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前遞交投標(biāo)文件，就會(huì)喪失投標(biāo)人的資格，不能獲得中標(biāo)的機(jī)會(huì)。如果某一個(gè)供應(yīng)商在某次投標(biāo)中，逾期投標(biāo)仍然被接受，看似自己的權(quán)利得到了保障，但事實(shí)上損害了所有其他供應(yīng)商的利益。其他供應(yīng)商在以后的投標(biāo)中依法炮制，所有的供應(yīng)商的利益都會(huì)被損害。因此，只有所有的相關(guān)主體都嚴(yán)格遵守程序，才能實(shí)現(xiàn)立法宗旨，才能保障政府采購的法治化。

(作者單位：南開大學(xué)法學(xué)院)