GPA規(guī)則有助中國國內(nèi)政策目標(biāo)實現(xiàn)

聚焦WTO政府采購協(xié)定國際研討會

編者按：近日，WTO政府采購協(xié)定（GPA）國際研討會在京召開，邀請國內(nèi)外專家介紹GPA規(guī)則和國際政府采購政策，為中國盡快加入GPA、推動國內(nèi)相關(guān)改革創(chuàng)造條件。從本期起，本報特開辟相關(guān)欄目，與讀者分享專家的精彩觀點。

GPA規(guī)則有助中國國內(nèi)政策目標(biāo)實現(xiàn)

■ 羅伯特·安德森  

GPA的貢獻在于，它在促進國際貿(mào)易進程的同時可減少市場準(zhǔn)入壁壘，有助于實現(xiàn)不同國家的不同采購需求。當(dāng)然，GPA也不忘初衷地致力于實現(xiàn)采購的物有所值，確保在不同國家及地方政府間運作可靠且遠離貪腐泥潭。買賣雙方在GPA規(guī)則下達成的不僅是一份普通的國際間貿(mào)易協(xié)議，更是一份“具有目的性的合作協(xié)議”。

GPA最終是通過談判來決定的。加入GPA后的中國，需要為市場開放付出哪些代價？會從規(guī)則本身以及透明與非歧視原則中獲得哪些收益？當(dāng)政府采購承載著一系列政策功能時，又能否獲得GPA的支持？中國在出價清單中提出補償條款，是否有必要效仿其他成員國？

采購的核心原則：透明度與非歧視性

政府的存在是為公眾提供更好的服務(wù)。對于政府來說，采購的首要目標(biāo)是以最優(yōu)條件獲取其所需的貨物、服務(wù)和工程，維持這一運作的關(guān)鍵便是透明度與非歧視性原則，而GPA規(guī)則的核心恰如其分地體現(xiàn)了這一點，對所涵蓋的采購項目適用非歧視和透明原則，會極大地促進經(jīng)濟的發(fā)展和增長。

透明度與非歧視性原則如何有助于實現(xiàn)采購的物有所值？對于中國而言，加入GPA意味著將有更多機會借助國外技術(shù)，也為中國制造者開拓出更廣闊的海外市場。激烈的競爭會帶動采購價格的降低、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的提升，因此，GPA在推動市場開放的同時，無疑會為采購方帶來更多的選擇。加入GPA并不意味著一方消費一方買單，而是雙方通過自愿參與國際間貿(mào)易并達成協(xié)議，最終達成雙贏局面。

此外，在相同資源下獲得更多且更好的政府服務(wù)也是GPA開放市場所帶來的福利之一。當(dāng)政府在建造醫(yī)院、教育或電力設(shè)施，提供藥品及社會服務(wù)時，若保證在GPA規(guī)則下運行的采購程序簡潔、透明、公平且具有競爭力，便能通過采購有效承擔(dān)起更多的社會責(zé)任。政府采購所能實現(xiàn)的目標(biāo)當(dāng)然不止于此，然而過分強調(diào)其他目標(biāo)也會損害其首要目標(biāo)，因此，無論何時我們都要銘記采購的核心目標(biāo)，即實現(xiàn)采購的物有所值。

有的放矢地實現(xiàn)次級目標(biāo)

政府采購不能被簡單理解為購買，它還承載著一系列的政策目標(biāo)?，F(xiàn)如今，各國政府對政府采購賦予了更多的責(zé)任。比如通過綠色采購實現(xiàn)對環(huán)境的保護；通過政府采購促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使一些新興產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)或自主創(chuàng)新企業(yè)受益；為劣勢族群、退伍老兵、女性創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，從而促進國內(nèi)社會目標(biāo)的實現(xiàn)等。GPA鼓勵各國實現(xiàn)這一系列目標(biāo)，對安全和特定的社會目標(biāo)也有一般性例外，當(dāng)然，這一切次級目標(biāo)的實現(xiàn)都要根植于實現(xiàn)采購物有所值的理念之上。

具體到實現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)方面，GPA對此有著寬泛的規(guī)定。眾所周知，WTO政府采購委員會于2006年對舊版規(guī)則進行了全面修訂（即GPA2006），其中就有對環(huán)境保護的規(guī)定，如第10.6條：“為了達到更高確定性，參加方，包括其采購實體，根據(jù)本條可以制定、采取或執(zhí)行促進自然資源保護和環(huán)境保護的技術(shù)規(guī)格?！币约暗?0.9條a：“在公告或招標(biāo)文件中規(guī)定的評價準(zhǔn)則，應(yīng)當(dāng)包括價格和其他成本因素、質(zhì)量、技術(shù)優(yōu)勢、環(huán)境特征和交付條件?！边@些信息表明，GPA鼓勵各成員國通過任何方式保護環(huán)境。當(dāng)然，各國也有責(zé)任在透明度與無歧視原則之上實現(xiàn)這一目標(biāo)。

為確保采購產(chǎn)品是綠色環(huán)保的，采購方也許會設(shè)置一系列認證標(biāo)準(zhǔn)，GPA歡迎這種行為，并給予成員國充分的實施空間。各國有責(zé)任確保這些標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)置上是符合政府采購基本原則的，采購行為也清晰、開放且符合透明度原則的真正內(nèi)涵。由此可見，GPA不是一種約束，更不是一味解釋如何在實現(xiàn)采購的種種目標(biāo)時能做什么或不能做什么。當(dāng)然，GPA沒有明確允許其所涵蓋的采購項目適用其他政策目標(biāo)，這也許能為未來的新規(guī)則奠定基礎(chǔ)。

互惠共贏的談判場

政府采購的補償交易主要有本地成分、技術(shù)補償?shù)?，隨著政府采購協(xié)議的執(zhí)行和修改，GPA對補償交易的限制也越來越嚴格。具體到規(guī)則中的第4.6款：“對于被涵蓋的采購，參加方（包括其采購實體），不得尋求、考慮、施加或者實施補償?！逼渲?，“被涵蓋的采購”這一概念非常重要，這意味著即便中國加入GPA，也并非所有的采購都涵蓋在協(xié)議當(dāng)中，如“購買本國產(chǎn)品”等補償交易可以適用于GPA未涵蓋的采購。由于GPA對未涵蓋的采購能否適用次級目標(biāo)沒有規(guī)定，成員可針對該部分采購維持或出臺相應(yīng)政策，當(dāng)然，設(shè)置這些規(guī)則的關(guān)鍵不在于制定特殊條款或在例外事件上達成一致，而是要建立于政府采購的基本原則上。

對于的一般性例外，GPA規(guī)則中的第三條非常典型：“……本協(xié)定不得解釋為阻止任何參加方采取或者實施以下措施：……為保護公共道德、秩序和安全所必需的措施；……為保護人類、動物或植物的生命或者健康所必需的措施；……涉及殘疾人、慈善機構(gòu)或者監(jiān)獄囚工生產(chǎn)的貨物或者服務(wù)的措施?！边@是GPA所有參加方必須遵守的準(zhǔn)則，中國也不例外。由此可見，GPA規(guī)則實際上是非常平衡的，它一方面促進了國際間的貿(mào)易與公平競爭，另一方面也不阻止參加方在公共福利、安全與公共衛(wèi)生等方面采取必要措施。當(dāng)然，敏感型的國防采購是被GPA排除在外的。

部分GPA成員國曾在出價中提出需要實現(xiàn)一些重要的政策目標(biāo)，如美國就曾在出價中提到：“本協(xié)定不適用于為中小企業(yè)或少數(shù)族裔企業(yè)預(yù)留的合同。預(yù)留合同的具體形式可以包括任何形式的優(yōu)惠，例如提供服務(wù)的專營權(quán)、價格優(yōu)惠?！比欢?，許多美國學(xué)者在對這類政策進行研究后認為，協(xié)議中其實并不需要這樣的特別規(guī)定，因為這一切的做法都是為了政治目標(biāo)的實現(xiàn)，而并非真正對美國有利。因此，筆者也真誠希望中國在提出補償交易條款時能從自身出發(fā)，認真考慮這些做法是否真的對中國有利，而無需一味效仿其他參加方的做法，因為那些做法或許本身就是錯誤的。

另一個在補償條款上做無用功的例子來自加拿大。加拿大政府曾在出價上提出：“本協(xié)定不適用于為促進貧困地區(qū)發(fā)展而實施的相關(guān)項目中的優(yōu)惠或限制措施?！薄氨緟f(xié)定不應(yīng)被解釋為阻止各省或領(lǐng)地政府采取限制性措施以改善本省或領(lǐng)地的環(huán)境質(zhì)量，但這些措施不應(yīng)成為國際貿(mào)易的隱性壁壘?！比欢?，在筆者看來，加拿大其實無需在出價表中特別提出這些條款，GPA規(guī)則本身就有助于環(huán)境保護等政策目標(biāo)的實現(xiàn)，只要這些措施不會導(dǎo)致國際貿(mào)易壁壘，并且公開、公正、透明。

值得注意的是，如果中國在出價中提出過多的例外條款，也將受到其他國家類似的制約。這種情形在歐盟的出價中也有體現(xiàn)，由于美、日、韓都實施了為本國中小企業(yè)預(yù)留合同的政策，歐盟認為這些做法具有歧視性，并提出了反制條款，表示如果歐盟將政府采購合同授予歐盟或其他GPA成員的中小企業(yè)，美、日、韓的供應(yīng)商或服務(wù)提供商將不受GPA第18條（國內(nèi)審查程序，即招投標(biāo)投訴機制）的保護，也就是歐盟可針對美、日、韓采取對等的歧視措施，直至美、日、韓撤銷他們的相關(guān)措施。

GPA最終是通過談判來決定的。中國若想從GPA中獲得利益，也需要為市場開放付出一定代價，若中國能為其他成員國提供更廣泛的市場，也能從對方身上獲得互惠對等的利益范圍；當(dāng)然，若中國對其他參加方提出限制或例外條款，也許會受到相應(yīng)的制約。因此，中國在實施相關(guān)措施時，需要考慮所能付出的成本、風(fēng)險以及是否具有更好的替代措施，是否會面臨其他成員的報復(fù)，最穩(wěn)妥的辦法是通過談判爭取成員的同意，并在出價表中作出明確表述。

筆者希望中國向完成GPA談判目標(biāo)的方向前進，筆者相信，中國有能力也有經(jīng)濟實力在相關(guān)政策扶持下完成談判目標(biāo)。筆者不認為加入GPA會對中國產(chǎn)生不利影響，相反，筆者相信GPA會幫助中國，也會對政府實現(xiàn)各種政策目標(biāo)產(chǎn)生積極效果。加入GPA并非意味著對中國現(xiàn)在進行的政府采購工作的替代，反而將幫助中國國內(nèi)政策目標(biāo)的實現(xiàn)，同時有利于中央與地方政府官員更好地了解國際做法。

憑借現(xiàn)如今的經(jīng)濟實力、優(yōu)秀的政府以及治理腐敗的決心，中國加入GPA的實力很強大，而成為GPA成員國也會為中國帶來更多利益。加入GPA后，中國如何利用各種信息與數(shù)據(jù)對其他參加方采購市場進行測算？在談判的道路上，“對等”一直是雙方博弈的焦點。那么，如何衡量對等收益，又該如何在談判中獲得更多主動權(quán)？

知己知彼 百戰(zhàn)不殆

獲取全面、及時的信息，了解其他國家公共采購市場，對于GPA成員國來說非常重要。然而，如何在技術(shù)層面評估GPA參加方的政府采購市場？GPA成員國有責(zé)任提供相關(guān)通報數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在實現(xiàn)整合的同時也確保了采購的透明度。參考成員國通報的數(shù)據(jù)，中國可自行測算GPA成員的市場，并在需要時雙邊索要額外信息。此外，中國還可以充分利用網(wǎng)絡(luò)上的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)暗含著很多有意思的信息，甚至能夠成為這些國家未來采購制度變化的風(fēng)向標(biāo)。

值得注意的是，由于各國通報格式與分類辦法不統(tǒng)一，個別成員國逾期不報，且數(shù)據(jù)只覆蓋GPA承諾開放的市場，即使采集到所有數(shù)據(jù)并作出全面分析，也未必能獲得想要的信息。當(dāng)然，WTO秘書處已意識到這些缺陷并努力修補，如在e-GPA項目下對現(xiàn)有通報數(shù)據(jù)進行處理，使數(shù)據(jù)用起來更方便。根據(jù)WTO秘書處對各成員國采購數(shù)據(jù)的研究統(tǒng)計，目前GPA涵蓋的采購市場規(guī)模大概為17000億美元，美國和歐盟市場占75%，約12000億美元。

中國在加入WTO后的表現(xiàn)一直可圈可點，由于對外出口一直都是中國的強項，獲得國際市場支持也順理成章。在評估GPA參加方的政府采購市場時，中國應(yīng)多關(guān)注其出口強項領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息技術(shù)和電訊設(shè)備、紡織品服裝等領(lǐng)域。以WTO網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)進行估算，美、歐、日這三大參加方13個產(chǎn)業(yè)部門的采購規(guī)?？傆嫾s6860億美元，這三大市場會是中國關(guān)注的重點。

獲取與付出的博弈

“對等”一直是中國在加入GPA談判路上博弈的焦點?！皩Φ取?在廣義上意味著得到的多寡取決于給出多少,涵蓋的范圍也通常是各類談判的指導(dǎo)原則，只有談判雙方認為各自從對方的市場上獲得了對等的市場準(zhǔn)入機會，加入談判才可能結(jié)束。

WTO與GPA中并沒有有關(guān)“對等”的法律解釋，但是各方在這一關(guān)鍵詞上存在著共識。一般來說，在兩個成員國間的對等談判中，合同定價、實體類型、采購對象類型及通用的門檻金額等都會成為雙方較量與爭論的內(nèi)容。值得一提的是，GPA出價與GDP成比例，這也通常出現(xiàn)在一些成員國的談判中，一些國家認為兩國政府采購規(guī)模占GDP的比例應(yīng)大致相當(dāng)，他們在開放一些特殊領(lǐng)域的同時，也要求對方開放這一領(lǐng)域。

由于各成員的市場規(guī)模、采購體制、政府權(quán)力、對世界貿(mào)易的影響等不同，“對等”針對不同的成員國也有著不同的含義。作為GPA的新成員，新西蘭與中、美、加不同的是，其政府采購主要集中在中央政府層面，由于公共采購大部分都是在政府層面上進行的，在新西蘭的最終出價中，出價金額占該國政府采購市場總額的比重較高，而附件2和3的實體相對較少。這也是合理的妥協(xié)結(jié)果，因此，大部分GPA參加方認為新西蘭的出價是對等的。然而，歐盟仍堅持認為新西蘭在一些領(lǐng)域上并沒有對等開放，于是在減讓表中針對新西蘭設(shè)置了很多例外，以期達到歐盟所要求的對等標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，新西蘭的加入條件不對未來中國的加入構(gòu)成先例，卻在很大程度上給予中國一定啟示。許多國家都在出價中有例外條款，中國無須全部照搬，而應(yīng)根據(jù)自身需求提出不超出標(biāo)準(zhǔn)的例外與排除，值得注意的是，推動發(fā)展不能靠對GPA規(guī)則的例外和排除，而必須依靠GPA的核心規(guī)則。

（羅伯特·安德森為WTO秘書處參贊、政府采購與競爭政策小組組長。本文系作者在WTO政府采購協(xié)定國際研討會上的發(fā)言摘錄。）

（朱穎編譯）