政采績效評價依據(jù)四大標(biāo)準(zhǔn)

政采績效評價研究②

政采績效評價依據(jù)四大標(biāo)準(zhǔn)

■ 河北省財政廳政府采購辦公室課題組

不同的政府采購項目，雖然產(chǎn)生的效果存在差異，但具有共通性目標(biāo)和一般性特征，其績效評價遵循內(nèi)在統(tǒng)一的規(guī)律。具體說來，評價標(biāo)準(zhǔn)可概括為需求相關(guān)性、執(zhí)行規(guī)范性、交易經(jīng)濟性和宏觀有效性。要想評估采購績效，應(yīng)對采購項目執(zhí)行的全過程作出分析。在不同的采購環(huán)節(jié)，這四個標(biāo)準(zhǔn)均從不同方面影響著采購績效。

◆采購項目執(zhí)行過程

1.政府采購項目需求

合理需求的確定，是政府采購項目的邏輯起點。政府采購的需求包括要采購標(biāo)的物的配置、性能、數(shù)量、服務(wù)等等。監(jiān)督管理部門要建立采購需求公示和論證制度，防止采購人提出不合理的需求。代理機構(gòu)要依法代理、規(guī)范代理，糾正不合理的采購需求。經(jīng)濟有效的采購需求，應(yīng)是既沒有因超需求采購造成浪費，又不因需求不足影響公共服務(wù)或重復(fù)采購造成浪費。

2.政府采購項目預(yù)算

政府采購預(yù)算一般包括采購項目、采購資金來源、數(shù)量、型號、單價、項目實施時間等。采購預(yù)算是法律確定的反映公共部門用于政府采購的支出計劃，也是政府采購工作的基礎(chǔ)。采購需求確定后，預(yù)算編制部門要在采購需求的基礎(chǔ)上編制采購預(yù)算。政府采購預(yù)算不僅是采購實施的保障，也是合理采購的前提。政府采購預(yù)算具有法律效力，一經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)，非經(jīng)法定程序不能隨意變更。若不執(zhí)行采購預(yù)算，要追究法律責(zé)任。

3.政府采購項目執(zhí)行

項目執(zhí)行是保證采購績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國的政府采購法、《政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》對政府采購項目的執(zhí)行作出規(guī)定。比如政府采購法規(guī)定，“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合，集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定”，“政府采購采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價方式，公開招標(biāo)作為政府采購的主要方式”?！墩少徹浳锖头?wù)招投標(biāo)管理辦法》對政府采購招投標(biāo)的程序、評標(biāo)規(guī)則、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容進行了詳細(xì)規(guī)定。在實際工作中，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，確保采購方式合理、采購程序規(guī)范、采購政策落實、采購信息公開。

4.政府采購項目實現(xiàn)

政府采購項目實現(xiàn)是執(zhí)行采購的終結(jié)，表現(xiàn)為采購人與中標(biāo)單位簽訂并履行合同，政府獲得相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，采購需求得到滿足。合同執(zhí)行完畢后，還應(yīng)對政府采購合同執(zhí)行的階段性成果或者最終成果進行檢測和評估。在政府采購項目實現(xiàn)過程中，要嚴(yán)格檢查合同各方是否履行合同責(zé)任，是否存在供應(yīng)商與代理機構(gòu)惡意串通、收受賄賂、在有關(guān)監(jiān)督檢查中提供虛假材料等現(xiàn)象。

◆政采績效評價的四大標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)不同采購項目的共通性目標(biāo)和一般性特征，績效評價標(biāo)準(zhǔn)可分為需求相關(guān)性、執(zhí)行規(guī)范性、交易經(jīng)濟性和宏觀有效性。

1.需求相關(guān)性

需求相關(guān)性可簡稱為相關(guān)性，是描述采購結(jié)果與采購需求相關(guān)度的評價準(zhǔn)則，理想的相關(guān)性應(yīng)是能滿足采購需求，既不超需求采購，又不會出現(xiàn)需求不足。對需求相關(guān)性進行評價，一方面要評價是否有明確的采購需求，是否對需求進行設(shè)計論證，是否確定了科學(xué)合理的需求規(guī)劃，需求變更的合理性論證依據(jù)是否充分。這是執(zhí)行采購要實現(xiàn)的主要目標(biāo)。另一方面，要評價需求實現(xiàn)程度和影響需求實現(xiàn)的因素，找出可供借鑒的共性和個性原因。對需求相關(guān)性進行評價，需要分析采購行為人為滿足采購合理需求而在事前、事中、事后進行的相關(guān)干預(yù)活動的有效性。

2.執(zhí)行規(guī)范性

執(zhí)行規(guī)范性可簡稱為規(guī)范性，過程規(guī)范是政府采購的基本要求，是實現(xiàn)采購效率、維護公共利益的關(guān)鍵因素。評價采購項目執(zhí)行的規(guī)范性，要從以下方面分析。一是采購方式要合理。選擇能夠?qū)崿F(xiàn)有效競爭的采購方式，采購執(zhí)行成本與采購金額的比例符合經(jīng)濟水平。二是采購程序要合法。特別是依法公開信息要落實，確保潛在供應(yīng)商能夠不受任何歧視地參與競爭，沒有違規(guī)操縱采購程序的行為。三是評標(biāo)規(guī)則要公平。防止欺詐性投標(biāo)、傾向性招標(biāo)，落實國家對投標(biāo)主體的扶持政策，確保專家評標(biāo)的獨立、公正和客觀。四是各方履約要誠信。合同簽訂后各方應(yīng)嚴(yán)格遵守，供應(yīng)商履行投標(biāo)承諾，提供符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和后續(xù)服務(wù)承諾，采購人履行付款責(zé)任，按采購合同及時足額結(jié)算采購資金。五是驗收責(zé)任要落實。驗收是政府采購項目執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，是保證采購績效的重要關(guān)口，應(yīng)由獨立于采購代理人的專業(yè)人員按政府采購項目協(xié)議和采購需求規(guī)劃實施驗收，并對驗收負(fù)責(zé)。六是代理服務(wù)要專業(yè)。專業(yè)化采購是政府采購的現(xiàn)代化管理趨勢，需要專業(yè)化的機構(gòu)和人員代理采購業(yè)務(wù)，采購代理人的專業(yè)化水平影響采購績效水平。七是信息公開要合規(guī)。按規(guī)定公開采購信息，能夠為充分、有效競爭創(chuàng)造條件，防范各種徇私舞弊行為。受眾范圍要合規(guī)，信息公開時效要合規(guī)，利益相關(guān)者、潛在供應(yīng)商響應(yīng)方式和聯(lián)系渠道要便捷暢通。

3.交易經(jīng)濟性

交易經(jīng)濟性可簡稱為經(jīng)濟性，政府采購項目的交易經(jīng)濟性是指以最少的支出實現(xiàn)采購計劃內(nèi)容，以最小的代價滿足采購需求。對政府采購的經(jīng)濟性進行評價，要評價完成采購的內(nèi)容是否完整，采購成交價格是否合理并實現(xiàn)物有所值，資金節(jié)約水平和節(jié)約率分析是否有效。首先，要切實完成政府采購內(nèi)容。其次，成交價格要合理并實現(xiàn)物有所值，要從幾個方面進行比較分析，即與同期市場交易價格相比較是經(jīng)濟合理的，與同類項目采購價格相比較是經(jīng)濟合理的，與歷史價格水平和物價變動指數(shù)相比較是經(jīng)濟合理的，從而得出物有所值的結(jié)論。另外，還應(yīng)對資金節(jié)約水平和節(jié)約率進行分析，與采購預(yù)算相比較，評估資金節(jié)約比例是否合理。通過對采購預(yù)算進行績效分析，可為完善預(yù)算管理提供借鑒。

4.宏觀有效性

宏觀有效性可簡稱為有效性，政府采購項目的宏觀有效性，是指通過實施采購項目在宏觀方面對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生了積極影響。分析交易經(jīng)濟性，關(guān)注的是微觀效益，但政府采購作為公共行為，必須做到眼前利益與長遠(yuǎn)利益兼顧，長遠(yuǎn)利益是發(fā)展的后勁，是公共利益最大化的要求。對政府采購的宏觀有效性進行評價，要評價相關(guān)聯(lián)的政策功能是否得到有效落實，國家安全和商業(yè)秘密是否得到保護，執(zhí)行采購項目在宏觀方面是否產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)等。追求宏觀有效，就要制定通過政府采購對經(jīng)濟、社會、生態(tài)產(chǎn)生積極效應(yīng)的決策。比如，采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)保產(chǎn)品、科技創(chuàng)新產(chǎn)品，支持勞動密集型企業(yè)、技術(shù)密集型產(chǎn)品發(fā)展壯大，扶持中小企業(yè)發(fā)展，均可通過公共部門政府采購的微觀經(jīng)濟活動發(fā)揮政策功能和宏觀調(diào)控作用。

◆政采績效評價邏輯過程分析

采購績效體現(xiàn)于采購項目執(zhí)行的全過程。在不同的采購環(huán)節(jié)，需求相關(guān)性等四大標(biāo)準(zhǔn)從不同方面影響著采購績效。

1.需求相關(guān)性分析

政府采購的需求相關(guān)性從三個方面影響著采購績效：采購需求的合理性、采購需求變更的科學(xué)性、采購執(zhí)行結(jié)果和采購需求的匹配性。

采購需求的合理性。采購需求是政府采購項目的原始起點，合理確定采購需求，對提高采購績效具有重要意義。因此，在確定采購需求時，要從社會公共需要出發(fā)，結(jié)合社會發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展階段進行科學(xué)論證，提出合理的需求方案。

采購需求變更的科學(xué)性。采購項目的需求方案提出后，由于環(huán)境變化、預(yù)算調(diào)整等原因，難免發(fā)生變更。必須建立變更需求方案的科學(xué)程序。在需求方案變更前，要進行必要性和可行性分析；對于新的需求方案也應(yīng)進行論證，保證其合理性。

采購執(zhí)行結(jié)果和采購需求的匹配性。采購項目完成后，理想狀態(tài)是政府采購執(zhí)行的結(jié)果和采購需求相匹配。也就是說，政府采購活動恰好滿足了采購需求，既不存在超需求采購，也未出現(xiàn)需求實現(xiàn)不足的情況。這種狀態(tài)下，政府采購績效較高。因此，在采購活動完成后，要分析采購需求的實現(xiàn)狀態(tài)，考察采購結(jié)果與規(guī)劃需求的匹配性。

2.執(zhí)行規(guī)范性分析

采購項目的需求確定后，就進入了具體實施階段。執(zhí)行規(guī)范性從三個方面影響采購績效：執(zhí)行過程的科學(xué)性、執(zhí)行環(huán)節(jié)的完整性、制度的有效性。

執(zhí)行過程的科學(xué)性。政府采購作為政府的行政行為，關(guān)系到社會公眾利益，對社會經(jīng)濟具有重要影響，因此，要建立科學(xué)的采購流程。我國政府采購法及配套規(guī)章辦法對采購方式、采購程序、采購合同、質(zhì)疑投訴、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作出規(guī)定，這些規(guī)定是保證采購過程科學(xué)性的重要依據(jù)。

執(zhí)行環(huán)節(jié)的完整性。政府采購流程分為事前規(guī)劃、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督。要提高采購績效，就要建立科學(xué)的事前規(guī)劃程序，確定合理的采購需求；建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖轮袌?zhí)行規(guī)則，保證采購過程的合規(guī)性；建立完善的事后監(jiān)督制度，并及時解決采購活動中出現(xiàn)的問題。

制度的有效性。即政府采購法定流程、規(guī)則等被不折不扣地執(zhí)行。我們關(guān)注政府采購制度的有效性，就是要分析采購方式是否合理、采購程序是否合法、評標(biāo)規(guī)則是否合理、驗收責(zé)任是否落實、代理服務(wù)是否合規(guī)、信息公開是否規(guī)范等。只有各項制度落到實處，才能確保采購績效。

3.交易經(jīng)濟性分析

交易經(jīng)濟性關(guān)注政府采購的成本效益。由于政府采購資金的公共性，人們非常關(guān)注采購價格是否合理，是否物有所值，這關(guān)系到政府的形象以及公眾對政府的信任。

首先，政府采購中的鋪張浪費是不能容忍的。這往往和腐敗、暗箱操作、潛規(guī)則等聯(lián)系在一起。政府采購的初衷是提高財政性資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)。當(dāng)前，豪華采購、天價采購等時有發(fā)生，必須考察在政府采購活動中是否存在鋪張浪費現(xiàn)象。

其次，我們認(rèn)為，采購成本存在著最低成本和最優(yōu)成本兩個概念。最低成本是指為了滿足采購需求而花費的最小成本。從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，以最低的成本滿足需求是最優(yōu)的。但是政府采購不能單純從經(jīng)濟學(xué)角度分析，因為政府采購可能附加了多重政策目標(biāo)，如促進民族工商業(yè)的發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境、促進節(jié)能環(huán)保等技術(shù)的應(yīng)用等。所以在政府采購領(lǐng)域，最低成本可能并非最優(yōu)的。最優(yōu)成本應(yīng)是既能滿足采購需求，又能實現(xiàn)政府政策目標(biāo)的最小支出。

4．宏觀有效性分析

政府采購是一種經(jīng)濟行為，政府以市場主體的身份，按照等價交換的原則，參與到市場經(jīng)濟活動中，購買商品和服務(wù)。但是，政府采購又不是單純的經(jīng)濟行為，政府通過購買商品和服務(wù)滿足自身需求的同時，還希望對經(jīng)濟和社會施加影響，實現(xiàn)預(yù)設(shè)的多重目標(biāo)。

我們關(guān)注政府采購項目的宏觀有效性，就是考察政府采購項目對經(jīng)濟社會發(fā)展施加了何種影響，政府的政策目標(biāo)是否實現(xiàn)。交易經(jīng)濟性考察的是微觀效益，宏觀有效性考察的則是長期影響。