《示范法》修訂專(zhuān)題

編者按：日前，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)第一工作組（采購(gòu)）第20屆會(huì)議在紐約聯(lián)合國(guó)總部落下帷幕。作為參加該屆會(huì)議的中國(guó)代表團(tuán)成員，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安應(yīng)《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》之邀，在會(huì)后第一時(shí)間就《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》及其頒布指南的修訂變化以及對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)工作的借鑒意義等作了詳細(xì)解讀。今日本版刊出，以饗讀者。

《示范法》帶給我們?cè)鯓拥氖痉?br /> ---清華大學(xué)教授于安解讀《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》及其頒布指南

■ 如果通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)仍然支持了壟斷性供應(yīng)商，就不能證明政府采購(gòu)制度具有足夠的公平性，那么制度本身就需要進(jìn)行修改。

■ 本報(bào)記者  王珅

政府采購(gòu)資金使用效益的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)就是是否省錢(qián)？只要有公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，就不會(huì)產(chǎn)生壟斷？隨著國(guó)際政府采購(gòu)實(shí)踐的發(fā)展，關(guān)于這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)開(kāi)始發(fā)生改變，這在《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《示范法》）及其頒布指南修訂草案中得到了鮮明的反映。

作為參加聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)第一工作組（采購(gòu)）第20屆會(huì)議的中國(guó)代表團(tuán)成員，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認(rèn)為，修訂后的《示范法》中的部分內(nèi)容可能會(huì)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)觀念，包括政府采購(gòu)立法的基本宗旨、反壟斷、法律適用范圍及政府采購(gòu)合同履行等許多方面，這些內(nèi)容將給政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)和人們的理念認(rèn)識(shí)帶來(lái)較大的變化。

資金使用效益的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不再單一

我國(guó)《政府采購(gòu)法》主要立法目標(biāo)之一，就是提高政府采購(gòu)資金的使用效益，或者表述為“物有所值”。 “資金的使用效益應(yīng)根據(jù)投入與產(chǎn)出的比率計(jì)算。但是在實(shí)際工作中，這個(gè)產(chǎn)出中的‘效益’ 或者‘價(jià)值’時(shí)常被狹隘地理解為僅僅是減少采購(gòu)資金的支出。提高資金使用效益的立法初衷，就變成了節(jié)約財(cái)政資金。重心不是在效益上，而是在資金上，這的確需要有一個(gè)正本清源的正式解釋。”據(jù)于安介紹，《貿(mào)易法委 員會(huì)公共采購(gòu)示范法頒布指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《頒布指南》）修訂草案專(zhuān)門(mén)對(duì)有關(guān)采購(gòu)資金使用效益的物有所值概念作出了解釋?zhuān)J(rèn)為物有所值應(yīng)是包含多種因素的開(kāi)放式概念。

《頒布指南》修訂草案中明確提出，公共采購(gòu)的物有所值應(yīng)當(dāng)是在產(chǎn)品滿(mǎn)足用戶(hù)需要的基礎(chǔ)上，考慮采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)的影響，包括環(huán)境因素和其他相關(guān)方面。于安向記者舉例道，這些方面包括影響社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)因素、產(chǎn)品壽命的周期成本、合同執(zhí)行過(guò)程中各種變更因素等。“資金的使用效益應(yīng)根據(jù)投入與產(chǎn)出的比例計(jì)算。過(guò)去，《示范法》沒(méi)有對(duì)此概念作深刻地解釋?zhuān)院芏嗳烁嗟貜氖″X(qián)的角度來(lái)看待這一問(wèn)題。”于安表示，《頒布指南》對(duì)物有所值的解釋將對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)基本觀念提出重大挑戰(zhàn)和給予極大的啟發(fā)，有助于我國(guó)對(duì)采購(gòu)資金使用效益作出內(nèi)涵更豐富和更科學(xué)的新定義。

于安建議，在資金使用效益的問(wèn)題上，擬議中的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）可參考《頒布指南》的解釋和我國(guó)的政府采購(gòu)政策，對(duì)我國(guó)《政府采購(gòu)法》的“采購(gòu)資金使用效益”進(jìn)行開(kāi)放式、多元素的擴(kuò)大性立法解釋。“這是目前執(zhí)行政府采購(gòu)政策所需要的，在法律上也是可以做到的。”于安如是說(shuō)。

公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)≠反壟斷

“在實(shí)際采購(gòu)中，許多品牌憑借其技術(shù)優(yōu)勢(shì)頻頻中標(biāo)，從而出現(xiàn)重復(fù)采購(gòu)、長(zhǎng)期采購(gòu)的現(xiàn)象。這些項(xiàng)目的中標(biāo)人雖然通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定，但在事實(shí)上卻構(gòu)成了壟斷。”于安告訴記者，1994年通過(guò)的《貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》沒(méi)有正式、系統(tǒng)地提出該問(wèn)題，如今，這一問(wèn)題被越來(lái)越多國(guó)家所認(rèn)識(shí)到。

“在把技術(shù)作為取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要手段的今天，這種基于技術(shù)優(yōu)勢(shì)的壟斷是普遍存在的。”于安說(shuō)，在某些尖端科技領(lǐng)域，部分大批量、重復(fù)采購(gòu)?fù)鶗?huì)被某一個(gè)或某一些擁有先進(jìn)技術(shù)的供應(yīng)商所獨(dú)占。因而，《頒布指南》修訂草案正面提及了反壟斷問(wèn)題，并明確其定義是“在缺乏多個(gè)潛在供應(yīng)商的情況下，由于技術(shù)原因進(jìn)行重復(fù)采購(gòu)或者長(zhǎng)期采購(gòu)，從而形成壟斷。”

于安認(rèn)為，壟斷導(dǎo)致的結(jié)果是限制競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)力圖通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)公平分配政府采購(gòu)訂單的制度宗旨構(gòu)成根本性威脅。如果通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)仍然支持了壟斷性供應(yīng)商，就不能證明政府采購(gòu)制度具有足夠的公平性，那么制度本身就需要進(jìn)行修改。“壟斷損害了競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)制度最根本的功能之一——通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高采購(gòu)資金使用效益，因而我國(guó)在制定《條例》時(shí)應(yīng)考慮如何處理這一問(wèn)題。”于安說(shuō)道。不過(guò)，他也表示，由于過(guò)去未對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行深入地研究，反壟斷的問(wèn)題在本屆會(huì)議上并未完全得到解決。不過(guò)，反壟斷有望成為今后《示范法》發(fā)展的一個(gè)方向。

合同履行影響競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

據(jù)于安介紹，本屆會(huì)議提出了“合同履行的問(wèn)題有可能?chē)?yán)重削弱合同訂立時(shí)所取得的效果”這一觀點(diǎn)。同時(shí)，多國(guó)代表在此問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)，并表示今后要投入力量研究政府采購(gòu)合同履行的問(wèn)題。

于安認(rèn)為，我國(guó)法律對(duì)政府采購(gòu)合同履行的問(wèn)題有所涉及，但是相比于合同訂立問(wèn)題的規(guī)定，則顯得過(guò)于狹小。因此，合同履行應(yīng)得到進(jìn)一步重視，并在法律規(guī)定中予以完善。

政府采購(gòu)法律適用范圍拓寬

本屆會(huì)議提出，政府采購(gòu)法律適用范圍應(yīng)被拓寬。

“過(guò)去，我們常常提出，政府采購(gòu)要致力于保護(hù)環(huán)境，于是我國(guó)出臺(tái)了政府采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品的相關(guān)規(guī)定，這一點(diǎn)做得很好。但是，僅僅做到這些還不夠，政府采購(gòu)法律適用范圍應(yīng)當(dāng)更寬泛。”于安說(shuō)道，《頒布指南》修訂草案在法律適用范圍方面提出應(yīng)考慮適用雇傭和平等社會(huì)性立法、正視對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)等問(wèn)題。這也可以納入政府采購(gòu)政策功能的范疇。

于安認(rèn)為，我國(guó)《政府采購(gòu)法》在立法時(shí)注重強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)效益，而在對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)、追求公平正義方面做得不夠完整。因此，他呼吁，擬議中的《條例》應(yīng)彌補(bǔ)對(duì)這類(lèi)問(wèn)題的缺憾，將社會(huì)主義國(guó)家保護(hù)勞動(dòng)者的作用加以強(qiáng)調(diào)，從而使政府采購(gòu)制度發(fā)揮更大的作用。

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《示范法頒布指南》的修訂情況

■ 文  章文好

2011年3月14日至3月18日，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“貿(mào)法委”）在紐約聯(lián)合國(guó)總部召開(kāi)了第一工作組（采購(gòu)）第20屆會(huì)議，審議關(guān)于《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法頒布指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《頒布指南》）的各項(xiàng)提議。雖然貿(mào)法委可能不會(huì)在通過(guò)《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《示范法》）的同時(shí)通過(guò)頒布指南修訂本，但工作組還是擬將本屆會(huì)議產(chǎn)生的《頒布指南》修訂本草案提交委員會(huì)，以協(xié)助委員會(huì)審議《示范法》草案。

《頒布指南》的主要內(nèi)容

本次會(huì)議審議了《頒布指南》修訂本的部分提議。《頒布指南》由兩部分組成，第一部分主要面向各國(guó)立法機(jī)關(guān)，描述擬訂《示范法》修訂本所采取的基本方針，對(duì)1994年《示范法》進(jìn)行修改的原因以及根據(jù)《示范法》修訂本頒布采購(gòu)法規(guī)所涉及的政策選擇。第二部分為對(duì)《示范法》主要修訂內(nèi)容的逐條評(píng)注。

（一）綜述部分。

《頒布指南》綜述導(dǎo)言部分介紹了《示范法》的來(lái)歷和宗旨。第一，《示范法》是作為各國(guó)對(duì)本國(guó)采購(gòu)法律和做法進(jìn)行評(píng)價(jià)和完善，以及建立采購(gòu)立法的參照范本。第二是支持在國(guó)際層面協(xié)調(diào)統(tǒng)一采購(gòu)法規(guī)，以促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易。第三是使以1994年《示范法》為立法范本的國(guó)家能夠?qū)Ρ緡?guó)立法進(jìn)行修正，以反映現(xiàn)代采購(gòu)做法。

在《示范法》的普遍適用性上，《頒布指南》中明確，《示范法》借鑒了世界各國(guó)在規(guī)范公共采購(gòu)方面的經(jīng)驗(yàn)，可普遍適用于各國(guó)情況。各國(guó)可以用《示范法》作為對(duì)現(xiàn)行制度和以前的立法進(jìn)行評(píng)價(jià)和完善的工具，以便改進(jìn)公共采購(gòu)的結(jié)果。

在《示范法》與涉及公共采購(gòu)的其他國(guó)際協(xié)定,如ＷＴＯ《政府采購(gòu)協(xié)協(xié)議》等的相互關(guān)系方面，《頒布指南》明確，《示范法》已規(guī)定須服從于頒布國(guó)訂立的任何國(guó)際協(xié)定，貿(mào)法委努力確保盡可能與這些國(guó)際協(xié)定以及某些區(qū)域協(xié)定的共同條款保持一致，使這些協(xié)定的締約國(guó)不作重大修正就可使用《示范法》。

《頒布指南》歸納了《示范法》的主要特點(diǎn)：

1.明確了資金效益、廣泛參與、最大競(jìng)爭(zhēng)、公平待遇、廉正公信、增進(jìn)透明度６項(xiàng)基本目標(biāo)。

2.適用于一切公共采購(gòu)。《示范法》將國(guó)防采購(gòu)和敏感采購(gòu)也納入《示范法》的一般范疇，以便在頒布國(guó)所有部門(mén)推廣統(tǒng)一的采購(gòu)法律制度，使所有采購(gòu)都可以受益于《示范法》的條文。但是因?yàn)閲?guó)防和國(guó)家安全領(lǐng)域的采購(gòu)可能涉及機(jī)密信息，《示范法》允許對(duì)涉及機(jī)密信息的采購(gòu)做出特殊規(guī)定，但只允許針對(duì)具體采購(gòu)項(xiàng)目適用特殊規(guī)定，以避免整體除外的做法。

3.《示范法》列示了對(duì)健全采購(gòu)制度的一般要求和每一種采購(gòu)的程序，兼顧平衡采購(gòu)官員自由裁量權(quán)和規(guī)范或限制使用自由裁量權(quán)。

4.《示范法》是一部框架性法律，頒布國(guó)需以采購(gòu)條例作補(bǔ)充并輔以適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)制度。

5.電子采購(gòu)形式?！妒痉斗ā穼?duì)實(shí)行電子采購(gòu)采取3個(gè)主要原則：一是鑒于電子采購(gòu)的潛在益處，適當(dāng)情況下盡可能鼓勵(lì)使用電子采購(gòu)。二是由于技術(shù)的快速進(jìn)步，且各國(guó)的技術(shù)復(fù)雜程度不一，《示范法》的條文不偏重任何技術(shù)。三是進(jìn)一步提供詳細(xì)指導(dǎo)，協(xié)助頒布國(guó)推行和操作電子采購(gòu)。

6.采購(gòu)程序的國(guó)際參與和政府采購(gòu)政策目標(biāo)。為促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易，《示范法》規(guī)定供應(yīng)商無(wú)論其國(guó)籍為何，均應(yīng)被允許參加采購(gòu)程序，但頒布國(guó)有另行規(guī)定的除外。《示范法》并不限制頒布國(guó)可以通過(guò)采購(gòu)?fù)苿?dòng)哪些政策或目標(biāo)。采購(gòu)實(shí)體可以對(duì)資格和響應(yīng)性規(guī)定最低限度標(biāo)準(zhǔn)，還可以通過(guò)規(guī)定與采購(gòu)標(biāo)的不相關(guān)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推動(dòng)政府政策。允許采購(gòu)實(shí)體對(duì)本國(guó)供應(yīng)商和承包商有優(yōu)惠幅度。根據(jù)《示范法》推進(jìn)某些政府政策可能有違國(guó)際協(xié)定（ＷＴＯ《政府采購(gòu)協(xié)議》和各種區(qū)域貿(mào)易協(xié)定一般都要求“國(guó)民待遇”），因此，頒布國(guó)可以部分采用而非全部采用《示范法》所規(guī)定的限制國(guó)際參與的辦法。

7.質(zhì)疑和上訴。有效的質(zhì)疑機(jī)制是確保采購(gòu)系統(tǒng)妥善運(yùn)作的基本條件，可以增進(jìn)采購(gòu)系統(tǒng)的公信度，還可以起到震懾作用。采購(gòu)程序中沒(méi)有任何一項(xiàng)行為或決定可以免于適用質(zhì)疑機(jī)制。質(zhì)疑受理機(jī)構(gòu)有3種選擇：一是向采購(gòu)實(shí)體質(zhì)疑，前提是采購(gòu)合同尚未授標(biāo)。這種平級(jí)制度更為快捷、簡(jiǎn)便和相對(duì)低成本，能夠迅速給予救濟(jì)。二是獨(dú)立第三方復(fù)議，可以作為行政程序或準(zhǔn)司法程序進(jìn)行。獨(dú)立機(jī)構(gòu)接到質(zhì)疑后可準(zhǔn)予各種救濟(jì)。三是司法機(jī)構(gòu)訴訟，相關(guān)程序?qū)⑹苓m用的國(guó)內(nèi)法管轄。

（二）逐條評(píng)注部分。

《頒布指南》第二部分為對(duì)《示范法》進(jìn)行逐條評(píng)注。本屆會(huì)議審議了質(zhì)疑與投訴以及限制性招標(biāo)、詢(xún)價(jià)、不通過(guò)談判征求建議書(shū)、通過(guò)順序談判征求建議書(shū)、兩階段招標(biāo)、通過(guò)對(duì)話(huà)征求建議書(shū)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源等采購(gòu)方式部分的逐條評(píng)注內(nèi)容。

未來(lái)的修訂工作

關(guān)于下一步《頒布指南》的修訂工作，將由貿(mào)法委第44屆會(huì)議確定是交由工作組繼續(xù)完成，還是委托專(zhuān)家完成。

關(guān)于今后有關(guān)《示范法》的相關(guān)工作，工作組提出，需考慮用更便捷的方式修改《示范法》，以確保能夠準(zhǔn)確反映實(shí)踐和采購(gòu)規(guī)定的發(fā)展變化。未來(lái)公共采購(gòu)及相關(guān)領(lǐng)域可能需研究的課題包括：為適應(yīng)修訂后的《示范法》，修訂貿(mào)法委私人投資基礎(chǔ)設(shè)施（PFIPs）規(guī)定和發(fā)展利用公私合作關(guān)系（PPPs），研究采購(gòu)方式的選擇和合同執(zhí)行中的爭(zhēng)議處理和采購(gòu)計(jì)劃和合同管理。此外，產(chǎn)權(quán)等非采購(gòu)相關(guān)領(lǐng)域的問(wèn)題也可能成為貿(mào)法委未來(lái)研究的課題。