【走進(jìn)河南省焦作市】

在中國地方公共財政改革中，焦作是一個響當(dāng)當(dāng)?shù)拿郑?ldquo;中國地方公共財政改革的先行樣本”、“中國財政最為公開透明的地方政府”是人們給予它的贊譽(yù)。如今，政府采購改革成為焦作公共財政創(chuàng)新的又一大亮點(diǎn)——自1999年以來，焦作市政府采購工作連續(xù)12年榮獲河南省政府采購綜合考核先進(jìn)單位。

那么焦作政府采購是如何從制度建設(shè)和監(jiān)管機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新的？隨著全國政府采購制度改革向縱深發(fā)展，焦作政府采購又將有何新突破？為此，記者日前來到焦作市進(jìn)行了實(shí)地采訪。

焦作：政府采購改革成財政工作新亮點(diǎn)

政府采購職能作用的充分發(fā)揮有助于實(shí)現(xiàn)財政資金的最佳使用效果。

——申相臣

本報記者 趙輝 袁瑞娟 孫善臣

被譽(yù)為“中國地方公共財政改革的先行樣本”和“中國財政最為公開透明的地方政府”，12年來，焦作的財政改革成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。作為焦作財政創(chuàng)新改革和績效管理的一大亮點(diǎn)，政府采購制度在焦作財政改革中扮演著什么樣的角色？焦作的政府采購是如何借助全市財政管理改革的大勢，發(fā)揮財政改革的綜合效應(yīng)，最終形成獨(dú)具特色的政府采購管理模式的？

政府采購提高財政資金使用效益

一直以來，焦作市政府采購制度改革與各項財政綜合改革有機(jī)融合，建立了采購項目事前評審、事中監(jiān)督、事后評價的政府采購運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮出了顯著的綜合改革效應(yīng)。部門預(yù)算將政府采購項目資金具體化；財政項目評審，科學(xué)下達(dá)支出預(yù)算，把好資金控制關(guān)；會計工作站把好資金出口關(guān)；績效評價體現(xiàn)政府采購效益。在焦作市財政局局長申相臣看來，政府采購職能作用的充分發(fā)揮有助于實(shí)現(xiàn)財政資金的最佳使用效果。

“十一五”期間，焦作財政將績效理念融入政府性投資項目管理之中，創(chuàng)新開展了資金評審、項目復(fù)審、政府采購工作。2009年，焦作市按照政府投資項目“十個百分百”的管理舉措，對所有政府性投資建設(shè)項目做到所有項目必評審、所有項目必復(fù)審、所有項目必招標(biāo)、所有項目必審計，真正讓“十個百分百”成為節(jié)約財政資金的“過濾網(wǎng)”。焦作市財政局政府采購管理辦公室（以下簡稱采購辦）相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，“十個百分百”的舉措為政府性投資建設(shè)項目須經(jīng)過政府采購劃定了更嚴(yán)格的要求。

據(jù)記者了解，2010年焦作市共完成采購預(yù)算金額26.93億元，實(shí)際采購金額23.06億元，節(jié)約資金3.87億元，節(jié)支率14.37%。采購辦相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，2010年焦作發(fā)揮政府采購政策功能，完成30輛城市公交車的配置招標(biāo)、焦作海關(guān)的前期籌備、南水北調(diào)景觀橋梁設(shè)計、國際太極拳文化交流中心暨全民健身中心體育場設(shè)計、北山綠化工程施工等多項重點(diǎn)項目的政府采購工作。在提高財政資金的使用效益的同時，如何讓政府采購取得良好的社會效益呢？采購辦主任溫紅霞的回答是，規(guī)范的管理和制度的保障。

形成規(guī)范化制度和標(biāo)準(zhǔn)化管理模式

在2010年河南省政府采購“監(jiān)督管理年”的整體布局下，焦作市采購辦出臺了5項措施，即政府采購專職經(jīng)辦人制度、政府采購代理機(jī)構(gòu)日?？己藙討B(tài)管理制度、政府采購專家評議制度、采購人現(xiàn)場觀摩制度和周理論研討制度，著力規(guī)范采購人的采購行為、代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行行為和采購管理人員準(zhǔn)則行為。

翻閱焦作市采購辦編印的《焦作市政府采購服務(wù)手冊》，有關(guān)焦作市政府采購監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則一目了然。采購辦相關(guān)工作人員告訴記者，這本小冊子市直單位的政府采購經(jīng)辦人基本上人手一冊，經(jīng)辦人負(fù)責(zé)本單位年初采購預(yù)算的編制、采購計劃的上報審批、采購手續(xù)的辦理等，這項政府采購專職經(jīng)辦人制度的確立，從制度上、思想上約束了采購單位違規(guī)采購行為的發(fā)生。

作為河南省2010年度政府采購監(jiān)督管理工作先進(jìn)單位，焦作市試行的現(xiàn)場觀摩制度受到了贊賞。根據(jù)政府采購活動的時間安排，該市采購辦每次組織3名—4名采購人代表到采購活動開標(biāo)現(xiàn)場進(jìn)行觀摩，通過監(jiān)控錄像觀摩評標(biāo)現(xiàn)場，提出意見和建議。通過實(shí)地觀摩，讓采購人切身感受政府采購活動的整個過程、工作秩序，體會公開、公平、公正的采購原則，從而達(dá)到宣傳政府采購、規(guī)范采購行為的目的。

溫紅霞向記者表示，通過這5項措施，2010年焦作市市直預(yù)算單位未辦理采購手續(xù)直接采購的項目明顯減少，采購代理機(jī)構(gòu)信息發(fā)布準(zhǔn)確率顯著提升，評審專家的評標(biāo)責(zé)任心進(jìn)一步加強(qiáng)，采購人開展采購活動程序逐步規(guī)范。此外，通過全面開展對政府采購代理機(jī)構(gòu)的年度考核，對政府采購公務(wù)印刷定點(diǎn)供應(yīng)商、家具定點(diǎn)供應(yīng)商、協(xié)議供貨供應(yīng)商履約情況的監(jiān)督檢查規(guī)范了政府采購市場的競爭秩序。

推進(jìn)電子化政府采購

從去年開始，電子化政府采購成為河南省力推的重點(diǎn)工作之一，作為河南省電子化政府采購工作的試點(diǎn)城市，焦作市制定并下發(fā)了《焦作市關(guān)于推廣實(shí)施電子化政府采購實(shí)施方案》，進(jìn)一步明確市本級及各縣市區(qū)推進(jìn)電子化政府采購的具體實(shí)施時間、步驟和進(jìn)度。

采購辦相關(guān)工作人員表示，2010年市本級在進(jìn)一步完善政府采購預(yù)算管理、資金支付管理、信息公告管理、專家管理、專家自動語音抽取功能管理、采購人信息管理、代理機(jī)構(gòu)管理模塊的基礎(chǔ)上，又逐步推進(jìn)政府采購計劃審批、資金審批、采購方式審批、采購結(jié)果備案等監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)和招標(biāo)信息發(fā)布、招標(biāo)文件的遞交、招標(biāo)評審、合同簽訂等政府采購交易平臺建設(shè)，并組織全市預(yù)算單位、會計工作站、財政局相關(guān)業(yè)務(wù)科室等人員進(jìn)行電子化政府采購系統(tǒng)操作培訓(xùn)。截至2010年12月底，采購人網(wǎng)上注冊（含會計站）237家，采購代理機(jī)構(gòu)注冊18家，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報審批計劃267項目，合同備案57個。

【亮點(diǎn)一】

通過做細(xì)采購預(yù)算、公開采購預(yù)算，強(qiáng)化采購的約束力和執(zhí)行力來實(shí)現(xiàn)——

預(yù)算編制與執(zhí)行“雙輪”驅(qū)動

本報記者 袁瑞娟 趙輝 孫善臣

日前，一場由中央單位引領(lǐng)的“曬”預(yù)算行動正成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)新聞。但對于有著“中國公開透明財政改革樣本”之稱的焦作市而言，“曬”賬本早已不是什么新鮮事兒——早在10年前，焦作市財政局就把預(yù)算賬本公之于眾。如今，“實(shí)現(xiàn)采購預(yù)算編制與執(zhí)行的有效銜接”是該市財政局政府采購管理辦公室主任溫紅霞最為關(guān)注的事兒。

那么焦作市是如何細(xì)化編制被公之于眾的采購預(yù)算賬本的呢？作為先行樣本，他們?nèi)〉昧四男┏煽儯肯乱徊接謱⑷绾伟l(fā)展？

加強(qiáng)采購預(yù)算編制與執(zhí)行的銜接

在連續(xù)多年公開政府公共預(yù)算的基礎(chǔ)上，焦作市于2008年開始編制并公開了包括政府采購預(yù)算在內(nèi)的10本復(fù)式預(yù)算，社會公眾可以在該市政府行政服務(wù)中心和財政服務(wù)大廳或會計站隨意翻閱查看。

“僅有公開的細(xì)編預(yù)算還不夠，今后我們要在加強(qiáng)編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效銜接方面下工夫，努力消滅盲目采購、突擊采購。”溫紅霞表示，政府采購預(yù)算隨部門預(yù)算下達(dá)后，各單位必須認(rèn)真執(zhí)行，不得擅自變更。如遇特殊情況、突發(fā)事件需追加或減少的項目，及時但必須按規(guī)定程序報批。

據(jù)了解，焦作市政府采購預(yù)算在各單位部門預(yù)算的框架內(nèi)，按照市政府當(dāng)年頒布的政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，與部門預(yù)算同步布置、編制、批復(fù)及執(zhí)行；凡部門預(yù)算中納入政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項目，全部納入政府采購預(yù)算，對打捆資金中暫無法確定采購項目的，也列入本年預(yù)算，待具體執(zhí)行時按實(shí)際情況對照政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)確定列入政府采購的項目及預(yù)算金額。

“編制采購預(yù)算要堅持原則，凡本年未批準(zhǔn)的采購項目原則上不得購買，市級各行政事業(yè)單位和各會計工作站要嚴(yán)格按照《政府采購法》和省、市的有關(guān)規(guī)定，對應(yīng)納入而未納入政府采購的項目，一律不準(zhǔn)辦理資金支付手續(xù)。”溫紅霞告訴記者，市級政府采購預(yù)算編制由市采購辦牽頭，市財政局各有關(guān)科室和各有關(guān)單位共同配合組織實(shí)施。各采購單位應(yīng)在采購項目實(shí)施前，填報具體的采購計劃，屬自籌資金和其他資金安排的采購項目，由各會計工作站落實(shí)資金并出具意見；屬財政部門安排的資金，通過財政預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)由單位提出用款計劃，待資金額度下達(dá)后，進(jìn)入采購程序，凡采購資金不落實(shí)的一律不予采購。預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外安排的采購項目統(tǒng)一實(shí)行國庫直接支付制度。

做細(xì)預(yù)算強(qiáng)化采購約束力和執(zhí)行力

自1999年以來，焦作市政府采購工作連續(xù)12年榮獲河南省政府采購綜合考核先進(jìn)單位，在剛剛過去的2010年，焦作以本級年初編制政府采購預(yù)算占一般預(yù)算支出規(guī)模達(dá)30％以上等優(yōu)異成績受到省財政廳表彰。

“政府采購管理辦公室通過與財政職能科室積極協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格控制無預(yù)算采購項目，切實(shí)加強(qiáng)采購資金管理，促進(jìn)了政府采購規(guī)模再上新臺階。”據(jù)溫紅霞介紹，2010年初，按照部門預(yù)算“兩上兩下”的編制原則，采購辦對政府采購預(yù)算的編制做了詳細(xì)的布置和精心的準(zhǔn)備，并下發(fā)通知要求各預(yù)算單位在做好2010年政府采購預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，詳細(xì)填報納入當(dāng)年政府采購的項目、采購金額、采購數(shù)量和項目實(shí)施的時間、方式，在執(zhí)行中，按照采購預(yù)算的項目逐一落實(shí)，嚴(yán)格控制超預(yù)算項目的采購行為，進(jìn)一步規(guī)范政府采購預(yù)算的執(zhí)行和日常管理，同時按周編制填報《行政事業(yè)單位政府采購預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度表》，及時反映采購預(yù)算變動情況。同時，為了擴(kuò)大采購范圍，增加采購規(guī)模，2010年在編制基本項目預(yù)算的基礎(chǔ)上，還將政府融資資金納入政府采購預(yù)算的編制范疇，截至2010年底，焦作市本級完成采購預(yù)算13.67億元，2011年采購預(yù)算安排15.94億元，增加2.27億元。

“編制政府采購預(yù)算能夠保證政府采購工作有序按計劃地開展，切實(shí)規(guī)范政府采購行為，提高采購資金使用效益，擴(kuò)大政府采購規(guī)模效應(yīng)，最大限度地節(jié)約財政資金。并嚴(yán)格執(zhí)行政府采購預(yù)算也是單位提高自身理財水平和增強(qiáng)政府采購意識的有效途徑。”溫紅霞總結(jié)說，今后還要努力將節(jié)約的采購資金留存在國庫中，以發(fā)揮應(yīng)有的效益。同時將加強(qiáng)管理，對于應(yīng)采未采的項目將與紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門聯(lián)手，采取主動致電或上門服務(wù)的方式督促采購單位強(qiáng)化采購意識，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，逐步實(shí)現(xiàn)采購預(yù)算編制與執(zhí)行的有效銜接。

【亮點(diǎn)二】

靜態(tài)管理與動態(tài)管理相結(jié)合、監(jiān)督檢查與學(xué)習(xí)培訓(xùn)相結(jié)合、日常規(guī)范與綜合考核相結(jié)合---

“三結(jié)合”監(jiān)管代理行為

本報記者 趙輝 袁瑞娟 孫善臣 通訊員 沈小明

走進(jìn)焦作市財政局政府采購管理辦公室（以下簡稱采購辦）綜合科，墻上一塊碩大的屏幕顯得格外引人注意，屏幕上不斷循環(huán)顯示著各采購代理機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果，“你看這家代理機(jī)構(gòu)被標(biāo)記了一顆黃星，表明它在代理活動中有一次不符合法律法規(guī)要求的情況，被發(fā)現(xiàn)一起標(biāo)記一顆黃星，同時下發(fā)告知書，如果連續(xù)3次被標(biāo)記黃星的將轉(zhuǎn)為紅星，并按規(guī)定予以處理。”采購辦主任溫紅霞向記者介紹道，“這些考核結(jié)果將納入年終綜合考核中，并作為采購人選擇代理機(jī)構(gòu)的依據(jù)。”

這項對采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常考核動態(tài)管理的制度是焦作市2010年開始施行的代理機(jī)構(gòu)管理制度之一。近年來，焦作市推出了一系列管理措施辦法，從規(guī)范代理行為入手，堅持標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，通過建立和健全采購代理監(jiān)管制度，規(guī)范政府采購操作執(zhí)行行為，有效推進(jìn)了政府采購代理市場的有序競爭，使全市政府采購代理工作逐步進(jìn)入“軌道式”運(yùn)行時代。

“我們對政府采購代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可以概括為3句話，即靜態(tài)管理與動態(tài)管理相結(jié)合促規(guī)范，監(jiān)督檢查與學(xué)習(xí)培訓(xùn)相結(jié)合促發(fā)展，日常規(guī)范與綜合考核相結(jié)合促成效。”溫紅霞介紹說，目前，全市共有18家政府采購代理機(jī)構(gòu)。依據(jù)《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，采購辦積極開展代理機(jī)構(gòu)備案管理，并將開展政府采購活動的相關(guān)資料整理歸檔以備核查。2010年制定出臺的《關(guān)于建立政府采購代理機(jī)構(gòu)日?？己藙討B(tài)管理制度的通知》明確要求，設(shè)立公示欄，實(shí)現(xiàn)管理動態(tài)化。“通過動態(tài)管理，可以及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，減少和降低采購違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險。”溫紅霞說。

近年來，焦作市政府采購管理部門聯(lián)合市監(jiān)察局、市檢察院、市審計局等相關(guān)部門，定期對代理機(jī)構(gòu)采購代理委托書簽署情況、代理范圍代理采購情況、采購方式執(zhí)行情況等開展檢查，并跟蹤督導(dǎo)檢查落實(shí)整改情況。同時邀請政府采購專家對代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。通過采取檢查和學(xué)習(xí)互補(bǔ)的方式，提高代理機(jī)構(gòu)依法采購的意識和能力，促進(jìn)廉政建設(shè)。

采購辦工作人員告訴記者，針對代理工作中出現(xiàn)的共性問題，焦作市先后修訂完善了《焦作市政府采購代理機(jī)構(gòu)操作流程（試行）》等多項制度，建立健全了評審專家自動語音抽取系統(tǒng)，指定專人負(fù)責(zé)核對政府采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)布的公告，30萬元以上項目抽取社會監(jiān)督員現(xiàn)場監(jiān)督等，通過對多個采購操作環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，建立科學(xué)合理的管理制度和分工明確的崗位監(jiān)督機(jī)制，使采購工作做到管理有據(jù)、采購有序、監(jiān)督有力。通過一系列規(guī)范操作，進(jìn)一步優(yōu)化采購流程，強(qiáng)化風(fēng)險控制，在最大程度上遏制違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

近年來，焦作市采購代理工作日趨完善。大部分代理機(jī)構(gòu)能夠認(rèn)真貫徹執(zhí)行《政府采購法》及相關(guān)法規(guī)制度，并按照相關(guān)業(yè)務(wù)操作流程開展政府采購活動，但依然存在個別代理機(jī)構(gòu)委托代理協(xié)議簽署不規(guī)范、內(nèi)容不完整；采購文件的編制未體現(xiàn)節(jié)能環(huán)保、支持本地產(chǎn)業(yè)等政策功能；內(nèi)部管理不規(guī)范，缺乏內(nèi)部監(jiān)督審查制約機(jī)制等問題。為提高代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)能力和操作執(zhí)行水平，推動和深化全市政府采購制度改革，日前，市財政局召開2011年度全市政府采購代理機(jī)構(gòu)工作會議，制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購代理機(jī)構(gòu)行為規(guī)范管理的通知》，以期促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)依法采購，強(qiáng)化操作環(huán)節(jié)工作規(guī)程，保障政府采購工作規(guī)范有序進(jìn)行。

【記者手記】華麗轉(zhuǎn)身的背后

焦作，這座曾經(jīng)以“煤”聞名的城市如今已華麗轉(zhuǎn)身，它已不再是印象中的灰色，無論是城市街景還是美麗的云臺山。第一次見到焦作的政府采購人，就能感覺到他們對這座城市的感情，因?yàn)樗麄儠湴恋叵蚰憬榻B焦作這些年來的變化，而在焦作的城市變化背后也有著政府采購人默默地付出。

去年6月，在參加河南省廳舉辦的電子化培訓(xùn)班時，和焦作市采購辦的兩位“女將”的初次見面讓人印象深刻。或許是女性特有的細(xì)膩和敏感，當(dāng)她們談及工作和生活時，那些快樂和辛酸都會顯得特別生動。談起政府采購，她們有說不完的故事，“一定要來焦作看看，特別是云臺山，那里的停車場風(fēng)能、太陽能燈設(shè)計及施工也是通過政府采購?fù)瓿傻摹?rdquo;

如今再次見到焦作市財政局政府采購管理辦公室主任溫紅霞，依舊是笑聲爽朗，風(fēng)風(fēng)火火。在焦作財政改革成為全國標(biāo)桿的時候，在政府采購改革向縱深發(fā)展的時候，上任近2年的她已經(jīng)對焦作的政府采購有了更深的思考，特別是在焦作財政“為企業(yè)服務(wù)，為納稅人服務(wù)，為基層服務(wù)”的理念中，政府采購工作也在不斷地強(qiáng)化服務(wù)意識、踐行服務(wù)理念。作為焦作的新名片，云臺山或許依然是個最鮮活的例子。2010年中國云臺山國際旅游節(jié)召開前期，焦作市采購辦主動服務(wù)市體育局開幕式場館維修改造、園林局公共游園設(shè)施改造、城管局夜景照明維修等單位的采購任務(wù)。該市的政府采購事業(yè)正是伴隨著焦作財政改革，伴隨著焦作城市發(fā)展堅實(shí)地邁著自己的腳步，不斷開拓和創(chuàng)新。（趙輝）

【相關(guān)鏈接】政府采購預(yù)算編制程序

焦作政府采購預(yù)算的編制程序和方法與部門預(yù)算的編制程序和方法是一致的，也是“兩上兩下”：

一上是單位根據(jù)財政部門有關(guān)要求編制全年綜合支出預(yù)算，上報市財政預(yù)算編制局審查；一下是財政預(yù)算編制局經(jīng)過綜合平衡，確定各單位全年資金支出總額和人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、專項經(jīng)費(fèi)等，反饋到各單位；二上是各單位按照財政部門反饋的預(yù)算控制數(shù)上報預(yù)算草案和明細(xì)項目，其中按照每年政府采購目錄規(guī)定需要實(shí)行政府采購的項目，要編制政府采購明細(xì)預(yù)算，作為部門預(yù)算的組成部分一并上報財政部門；二下是市財政預(yù)算編制局對單位第二次上報的部門預(yù)算和經(jīng)采購辦審核的政府采購預(yù)算審查后報市政府、人大審批，市人大通過后，市財政部門將各單位的部門預(yù)算和政府采購預(yù)算批復(fù)各單位執(zhí)行。（袁瑞娟）