PPP架起一座長江大橋——湖北香溪長江公路大橋PPP合作人采購項(xiàng)目分析

PPP架起一座長江大橋

——湖北香溪長江公路大橋PPP合作人采購項(xiàng)目分析

■ 本報(bào)實(shí)習(xí)記者 鄭欽

日前，湖北省首例PPP項(xiàng)目——湖北香溪長江公路大橋PPP合作人采購項(xiàng)目，經(jīng)湖北省政府采購中心組織，采用競爭性磋商采購方式順利完成采購。該項(xiàng)目為湖北省引入市場競爭機(jī)制、減輕政府財(cái)政資金壓力、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本拓寬城鎮(zhèn)化融資建設(shè)渠道積累了經(jīng)驗(yàn)，也為全省后續(xù)PPP項(xiàng)目全面實(shí)施政府采購奠定了良好基礎(chǔ)。

1／項(xiàng)目概況

擬建的香溪長江公路大橋距三峽大壩上游約30公里，由香溪長江大橋和香溪河大橋組成，路線全長約5公里，橋梁凈寬23米。該公路大橋?yàn)橐患?jí)公路標(biāo)準(zhǔn)，雙向四車道，設(shè)計(jì)時(shí)速為60公里，接線工程與橋梁同寬。

據(jù)介紹，香溪長江大橋于8月28日正式開工，計(jì)劃2019年8月4日建成，總工期48個(gè)月。該項(xiàng)目建成后，將把長江三峽、神農(nóng)架、武當(dāng)山三大黃金旅游區(qū)以最便捷的路線串為一體，通華中黃金旅游通道，加速推進(jìn)大三峽旅游發(fā)展，提高滬蓉線和滬渝線的輻射影響范圍，更好地服務(wù)于湖北“一帶兩圈”發(fā)展戰(zhàn)略。

2／合作模式

香溪長江公路大橋建設(shè)投資主體為湖北省秭歸縣，項(xiàng)目總預(yù)算為20.98億元。由于現(xiàn)行政策規(guī)定，政府不能直接向金融機(jī)構(gòu)貸款，秭歸縣政府又無法按照國務(wù)院規(guī)定采用政府債券方式融資，而秭歸縣資本金僅6億元，資金缺口高達(dá)15億元，該縣薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力成為困擾項(xiàng)目落成的最大障礙。

大橋建設(shè)迫在眉睫。為了破解融資困局，秭歸縣借鑒北京鳥巢等成功案例，采用財(cái)政部正在積極推行的PPP模式，決定成立擁有特許經(jīng)營權(quán)的國有獨(dú)資公司，與合作方設(shè)立項(xiàng)目公司投資、建設(shè)香溪長江公路大橋。

項(xiàng)目成交后，根據(jù)公司法、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》及其他相關(guān)法律和政策規(guī)定，由采購人與成交供應(yīng)商共同組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的籌資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等全過程負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。項(xiàng)目公司在特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期滿后，按照特許權(quán)協(xié)議的約定將公路、公路附屬設(shè)施及相關(guān)資料依法無償移交。

該項(xiàng)目合作期為24年，其中建設(shè)期4年，營運(yùn)期20年。在項(xiàng)目收費(fèi)期達(dá)到2/3之前，若經(jīng)過測算項(xiàng)目收益不能收回建設(shè)成本、運(yùn)營成本及財(cái)務(wù)費(fèi)用等費(fèi)用，采購人可協(xié)助項(xiàng)目公司通過轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)申請(qǐng)延長收費(fèi)期，延長期限最長不超過5年。

項(xiàng)目建成后，由項(xiàng)目公司營運(yùn)和收費(fèi)。年度收費(fèi)收入首先用于償還項(xiàng)目公司的銀行貸款及其財(cái)務(wù)費(fèi)用，最后如有正常利潤（5%以內(nèi)），全部歸乙方享有；如產(chǎn)生超額收益（8%以上），則甲乙雙方按照5:5的比例分成；若收費(fèi)年限到期，收費(fèi)收入不足以補(bǔ)償建設(shè)及營運(yùn)成本時(shí)，甲方承諾以其境內(nèi)的5000畝國有林地的開發(fā)及收益權(quán)作為對(duì)乙方的補(bǔ)償，直至其收入彌補(bǔ)成本時(shí)止。

3／雙方職責(zé)及移交標(biāo)準(zhǔn)

甲乙雙方按照競爭性磋商文件的規(guī)定，并依合同約定履行出資人職責(zé)，共同出資組建項(xiàng)目公司，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營等進(jìn)行管理、審計(jì)、檢查、指導(dǎo)和考核；乙方并應(yīng)擔(dān)保項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)籌措到位資本金以外的建設(shè)資金并獨(dú)立完整的承擔(dān)籌措責(zé)任。

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營管理、養(yǎng)護(hù)維修、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理實(shí)行全過程負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，完成股東會(huì)制定的各項(xiàng)任務(wù)，執(zhí)行相關(guān)決議，按規(guī)定將相關(guān)重大事項(xiàng)提請(qǐng)交通主管部門以及股東審查、審批、備案，接受并配合政府、股東對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)以及檢查，并及時(shí)提供相關(guān)資料等。

在特許經(jīng)營期滿至少6個(gè)月前，甲方與乙方聯(lián)合聘請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)狀況進(jìn)行檢測并經(jīng)公路工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)定。經(jīng)檢測，服務(wù)水平應(yīng)達(dá)到PPP合作人的承諾并且符合核定的技術(shù)等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)，乙方方可按照有關(guān)規(guī)定向甲方辦理項(xiàng)目移交手續(xù)。否則，乙方應(yīng)當(dāng)在甲方確定的期限內(nèi)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)維修直至達(dá)到要求。乙方未在政府有關(guān)部門確定的期限內(nèi)完成養(yǎng)護(hù)工作或養(yǎng)護(hù)工作未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，甲方將不予退還乙方運(yùn)營期的履約保證金。

4／評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)

項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法，其中價(jià)格權(quán)重占比30%，商務(wù)權(quán)重占比70%。商務(wù)評(píng)議中，磋商小組只對(duì)資格審查和符合性檢查合格的響應(yīng)文件進(jìn)行商務(wù)評(píng)議并依據(jù)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值進(jìn)行評(píng)估。價(jià)格評(píng)議中，報(bào)價(jià)分采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足磋商文件要求且最終報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商價(jià)格為磋商基準(zhǔn)價(jià)，其報(bào)價(jià)分比重為滿分。

具體評(píng)審內(nèi)容分為8項(xiàng)。分別為建設(shè)期政府投資補(bǔ)助額度，30分；收費(fèi)期限，10分；財(cái)務(wù)狀況，6分；融資能力，10分；投融資業(yè)績，5分；公司組建方案，5分；項(xiàng)目運(yùn)營，29分；項(xiàng)目移交，5分。其中在項(xiàng)目運(yùn)營方面，分值由4部分組成：供應(yīng)商運(yùn)營方案完全響應(yīng)特許經(jīng)營權(quán)合同第十二條的得5分，不響應(yīng)不得分；經(jīng)營期前五年政府補(bǔ)助額度在每年2000萬元的基礎(chǔ)上，每降低10%得1分，最高得10分；供應(yīng)商承諾超額分成利潤率為8%的得6分，每降低1個(gè)百分點(diǎn)得1分，最高10分，超過8%不得分；超額分成比例在5：5的基礎(chǔ)上，供應(yīng)商每降低10%得1分，本項(xiàng)最高得4分。

5／談判程序

評(píng)審由依法組建的磋商小組負(fù)責(zé)。在磋商文件編制完成之后，湖北省財(cái)政部門組織經(jīng)濟(jì)專家、設(shè)計(jì)領(lǐng)域?qū)＜?、大專院校教授綜合把關(guān)，并組建磋商小組。磋商小組由采購人代表和評(píng)審專家共7人組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于磋商小組成員總數(shù)的三分之二。評(píng)審專家中至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。磋商小組全面負(fù)責(zé)對(duì)響應(yīng)文件的審查、評(píng)審、磋商、打分等全部評(píng)審工作。

整個(gè)項(xiàng)目磋商分為兩輪。第一輪中，磋商小組未能確定最終需求方案或有效供應(yīng)商的，對(duì)磋商文件修正后進(jìn)行第二輪磋商。第二輪磋商中，磋商小組根據(jù)第一輪磋商的情況對(duì)磋商文件進(jìn)行修改，確定采購內(nèi)容的詳細(xì)規(guī)格或具體要求，并以書面形式將修改后的磋商文件發(fā)給參與磋商的供應(yīng)商，按照磋商文件設(shè)定的方法和標(biāo)準(zhǔn)確定響應(yīng)供應(yīng)商。如果第二輪磋商小組仍未能確定最后需求方案的，則需對(duì)磋商文件修正后進(jìn)行第三輪磋商，以此類推。待采購需求方案確定后，供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最終報(bào)價(jià)。磋商小組對(duì)各供應(yīng)商的評(píng)分匯總情況進(jìn)行復(fù)核，遴選出優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目合作人。

最后，磋商小組依據(jù)對(duì)各響應(yīng)文件的評(píng)審結(jié)果對(duì)評(píng)分匯總情況進(jìn)行復(fù)核，按各供應(yīng)商的最終得分由高到低的順序向采購人推薦成交候選供應(yīng)商排序，并形成書面的評(píng)審報(bào)告。同時(shí)，采購人組織采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組按照評(píng)審報(bào)告推薦的排名依次與供應(yīng)就項(xiàng)目合同中可變細(xì)節(jié)問題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判，以確保結(jié)果的公正、合理、合規(guī)。

項(xiàng)目點(diǎn)津

財(cái)政資金“一瓢水” 攪動(dòng)民間資本“一江水”

■ 梓采

為加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地生效，真正達(dá)到用政府資金“一瓢水”,帶動(dòng)銀行融資“一井水”,攪動(dòng)民間資本“一江水”的目的，筆者從基層財(cái)政部門的視角，談四點(diǎn)思考和建議：

第一，加強(qiáng)項(xiàng)目論證。PPP模式成敗的關(guān)鍵在于“制度設(shè)計(jì)、論證科學(xué)、重諾履約”。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面，要達(dá)到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”目標(biāo)，堅(jiān)持公共利益最大化原則，確保PPP項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都是最高的，構(gòu)建有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益分配“盈利但不暴利”。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與，強(qiáng)化契約精神，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)原則，政府和社會(huì)資本誰對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)更有控制力，誰就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，雙方不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，發(fā)起方和合作方均需經(jīng)過長期的、大量的、細(xì)致的前期論證準(zhǔn)備。形象地說，就是雙方要經(jīng)歷一場馬拉松式“戀愛”成就“白頭偕老”的美滿姻緣，而不是一時(shí)沖動(dòng)完成一次邂逅式“閃婚”。

第二，加快立法進(jìn)程。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門與社會(huì)資本在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在細(xì)化、完善項(xiàng)目前期論證規(guī)劃的同時(shí)，通過完善的法律對(duì)參與各方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。為此，建議相關(guān)部門就PPP項(xiàng)目開展立法調(diào)研，盡早出臺(tái)專門法律，以解決PPP運(yùn)作和現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突，為社會(huì)資本進(jìn)入提供良好的法律環(huán)境和政策預(yù)期。

第三，明確部門職責(zé)。推廣運(yùn)用PPP項(xiàng)目既是管理模式的創(chuàng)新，更是思想觀念的變革，絕不僅僅是一項(xiàng)純業(yè)務(wù)層面的工作。沒有參與各方廣泛共識(shí)和相關(guān)部門齊抓共管、整體聯(lián)動(dòng)，光靠財(cái)政等少數(shù)部門強(qiáng)推，效果就會(huì)打折扣。因此，在高質(zhì)量地推進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的同時(shí)，應(yīng)探索建立一套地方政府組織領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭主導(dǎo)、財(cái)政部門監(jiān)督指導(dǎo)、相關(guān)部門主動(dòng)參與、社會(huì)資本積極響應(yīng)的工作機(jī)制，形成強(qiáng)大的整體工作合力，避免出現(xiàn)單打獨(dú)斗的局面。

第四，成立指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。目前，財(cái)政部已成立政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心，承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)等職責(zé)。建議省市也比照成立相關(guān)指導(dǎo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充實(shí)業(yè)務(wù)力量，為進(jìn)一步推進(jìn)PPP工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障，尤其是對(duì)各市縣的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目適時(shí)開展跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)管，及時(shí)協(xié)調(diào)省級(jí)各主管部門，解決好工作推進(jìn)中市縣級(jí)難以解決的一些操作難題。另外，作為承擔(dān)PPP項(xiàng)目很多具體業(yè)務(wù)工作的縣一級(jí)，在政策研究、技術(shù)指導(dǎo)、法律咨詢等方面業(yè)務(wù)人員欠缺的問題也非常突出，應(yīng)盡快組建指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)力量，以推動(dòng)PPP規(guī)范健康發(fā)展。

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