監(jiān)管者說事后監(jiān)管

編者按：本版于12月8日邀請社會代理機構(gòu)共同討論如何做好事后監(jiān)管。內(nèi)容刊發(fā)后，收到一些政府采購監(jiān)管部門的反饋，他們從監(jiān)管者的角度出發(fā)，談了他們對事后監(jiān)管的意見。本期，本版就其中的部分意見進行刊登，以饗讀者。

監(jiān)管者說事后監(jiān)管

實話實話 句句體現(xiàn)真知灼見

人員與機構(gòu)“點面結(jié)合”

■ 張澤明

自從政府采購代理機構(gòu)資質(zhì)審批取消后，各種社會中介機構(gòu)如潮水般涌入政府采購代理這個市場，單以大連市本地的實際情況來看，代理機構(gòu)數(shù)量翻了近兩番。財政部提出要加強事后監(jiān)管，對政府采購監(jiān)管者提出了更高要求。筆者認為，財政部門要適應(yīng)這種“政府采購新常態(tài)”，離不開抓對從業(yè)人員和代理機構(gòu)監(jiān)管的“點面結(jié)合”。

所謂“點”，即是抓對從業(yè)人員的能力考核。機構(gòu)是由人組成的，抓好監(jiān)督提高人的素質(zhì)，就抓住了監(jiān)管的靈魂。政府采購代理業(yè)務(wù)本質(zhì)是一種智力服務(wù)，人也就成為決定服務(wù)好壞的最核心關(guān)鍵因素。

抓能力考核，要提出對從業(yè)人員能力的基本要求。以歷史的觀點看，證券業(yè)、保險業(yè)、會計業(yè)、律師等智力密集型行業(yè)均對從業(yè)人員設(shè)置了職業(yè)資格門檻，從而有效提高了全行業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)。以現(xiàn)實的角度看，近些年國家發(fā)改委、中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會也一直在舉辦招標(biāo)師的考試，對從事招標(biāo)行業(yè)的人員提出了具體的能力要求，參加考試的人員逐年增加，考試的影響力日益增大?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第十二條已經(jīng)規(guī)定：“招標(biāo)代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有一定數(shù)量的取得招標(biāo)職業(yè)資格的專業(yè)人員。”尤其是在當(dāng)下對代理機構(gòu)資質(zhì)監(jiān)管放寬的情況下，理應(yīng)對從業(yè)人員從嚴(yán)要求，制定政府采購從業(yè)人員職業(yè)資格制度應(yīng)當(dāng)被提上議事日程。

抓能力考核，要注重對從業(yè)人員的培訓(xùn)。在中國即將加入GPA和力推PPP項目政府采購的時刻，隨著《政府采購法實施條例》和PPP采購一系列規(guī)范性文件的出臺，可以預(yù)見的是，國家關(guān)于政府采購的新法律法規(guī)及規(guī)范性文件會不斷推出，全行業(yè)的知識體系更新要求更為迫切，而社會代理機構(gòu)的知識儲備顯然是不足以應(yīng)付未來的發(fā)展，監(jiān)管部門理應(yīng)在培訓(xùn)上加大力度。

所謂抓“面”，就是抓代理機構(gòu)的績效考核。當(dāng)下很多地方的監(jiān)管部門都出臺了代理機構(gòu)考核的打分制，這說明各地的同行對于代理機構(gòu)的考核達成了共識。這種打分不僅要涉及代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)，也要逐漸過渡到對代理機構(gòu)的能力評價上去。無論是從監(jiān)管部門還是從政府采購協(xié)會的角度切入，評價主體都應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)合理地設(shè)定績效考核要素給本地的代理機構(gòu)排個座次，讓采購人選擇起來更加清晰。要注意利用電子化的采購系統(tǒng)構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，讓數(shù)據(jù)說話，對代理機構(gòu)的違規(guī)行為嚴(yán)加規(guī)范。

更加不容忽視的是抓代理機構(gòu)的誠信體系建設(shè)。要讓違規(guī)的代理機構(gòu)“一處失信、四處碰壁”，以前我們這方面比較做得比較不夠。地方要充分利用財政部建立的誠信平臺，依法對違規(guī)的代理機構(gòu)予以信息公開。這既是監(jiān)管部門的職責(zé)所在，也是一種政府采購宣傳。尤其是在代理機構(gòu)執(zhí)行出現(xiàn)問題引來社會關(guān)注的時候，不直面媒體、放棄話語權(quán)的結(jié)果就是話語權(quán)旁落，謠言滿天飛。要以最嚴(yán)格、最謹(jǐn)慎地態(tài)度應(yīng)對政府采購輿論的熱點，及時有效給予回應(yīng)。名利場我們可以缺位，輿論場卻注定不能缺席。

必須要指出的是，加強后期監(jiān)管不是一件一蹴而就的事情，堅持監(jiān)管的所謂抓“面”，就是抓代理機構(gòu)的績效考核。應(yīng)當(dāng)是我們監(jiān)管方式創(chuàng)新的思路和目標(biāo)。

（作者單位：大連市財政局）

要管好采購人這“源頭活水”

■ 熊穎

一些采購人在選擇采購代理機構(gòu)時，傾向選擇“聽話”“能擺平事”的代理機構(gòu)，代理機構(gòu)能否承接到業(yè)務(wù)和代理的水平無關(guān)，收取的代理費與代理水平無關(guān)。這是很多代理市場問題的根源。筆者從這個角度談?wù)劜少彺硎袌龅墓芾怼?/p>

首先，不能將所有的責(zé)任都推給采購代理機構(gòu)。采購人與政府采購代理機構(gòu)間是一種委托代理關(guān)系，對于委托代理權(quán)限范圍內(nèi)代理機構(gòu)的違法違規(guī)行為，委托人也就是采購人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在取消代理機構(gòu)資格審批后，事后監(jiān)管的重心應(yīng)該回歸到采購人的主體上來，代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任，而不是將代理機構(gòu)作為違法違規(guī)行為的擋箭牌、替罪羊。通過加大對采購人的監(jiān)管力度，能夠促進采購人在選擇采購代理機構(gòu)時更加審慎，促進采購代理機構(gòu)在合法合規(guī)代理的基礎(chǔ)上提高專業(yè)化水平。

其次，變相的行政審批不利于長遠發(fā)展。目前一些地方監(jiān)管部門以定信用等級、排實力名次，排名靠后者或不合規(guī)者還要暫停業(yè)務(wù)甚至踢出本地市場等方式進行管理，這些做法有變相行政審批的風(fēng)險，甚至將原有行政審批明確的條件異化成了更加不透明、不規(guī)范的條件，與國家簡政放權(quán)的思路相違背。短期內(nèi)可能有一定的成效，但從長期來看，不利于代理機構(gòu)保持獨立、走向?qū)I(yè)化、市場化，也無法解決代理機構(gòu)市場劣幣驅(qū)除良幣的問題，筆者認為不宜采用。

再其次，事后監(jiān)管措施亟待完善。政府采購法及其實施條例規(guī)定的行政處罰分別為“警告”“罰款”“禁止代理一年至三年”。在取消代理機構(gòu)資質(zhì)審批后，成立一家新的代理機構(gòu)承接代理業(yè)務(wù)的成本幾乎為零，代理機構(gòu)在經(jīng)濟利益的刺激下，即使被停業(yè)三年，也可隨即新注冊一家公司繼續(xù)接生意，違法成本極低。這也是目前代理機構(gòu)市場混亂、低質(zhì)代理普遍存在的原因之一。

最后，建議研究出臺代理機構(gòu)項目負責(zé)人責(zé)任制以及采購項目負責(zé)人信用體系。政府采購代理服務(wù)的質(zhì)量主要取決于項目負責(zé)人的專業(yè)水平、職業(yè)道德。對采購項目負責(zé)人代理項目的效率、資金節(jié)約率、處理處罰情況予以公示。一方面，將責(zé)任落實到人，對違法違規(guī)代理業(yè)務(wù)的責(zé)任人，一定時間乃至終身禁止進入政府采購市場，解決目前事后監(jiān)管后存在的違法成本低的問題，真正將事后監(jiān)管的責(zé)任落實到位；另一方面，信用良好，優(yōu)秀的采購代理從業(yè)人員可以脫穎而出，獲得市場的認可。這樣才能做到違法必究，才能給予誠信經(jīng)營的代理機構(gòu)及人員專業(yè)化、規(guī)范化的機會。

（作者單位：江西省財政廳）

打鐵還需自身硬

■ 譚俊

近日，財政部副部長劉昆在全國政府采購工作會議上強調(diào)，要積極“創(chuàng)新政府采購監(jiān)管模式”“創(chuàng)新檢查方法，建立‘雙隨機’抽查機制”。此舉得到了政府采購行業(yè)各方的熱烈反響。筆者認為，這些政策在政府采購代理機構(gòu)監(jiān)管中的落實，關(guān)鍵在于監(jiān)管部門要“硬氣”地依法監(jiān)管?！按蜩F還需自身硬”，監(jiān)管部門要從自身做起，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前較為普遍存在的三種狀態(tài)。

一是扭轉(zhuǎn)不敢管的狀態(tài)，主動應(yīng)對監(jiān)管風(fēng)險。個別財政部門為避免被訴訟風(fēng)險，在工作中抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，認為只要沒有“逼上門來”的投訴就萬事大吉，對采購過程中存在違法違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼，缺乏主動應(yīng)對、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘛Ｄ车匾豁椪少忢椖坎少徑Y(jié)束后，采購單位在與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂合同時，發(fā)現(xiàn)中標(biāo)供應(yīng)商在投標(biāo)文件中的資質(zhì)證明是偽造的，拒絕與其簽訂合同并形成專題匯報材料報當(dāng)?shù)刎斦块T要求查處，監(jiān)管部門一負責(zé)人居然拒收匯報材料，并言之鑿鑿“你又不是供應(yīng)商，不符合資格，等有其他供應(yīng)商質(zhì)疑投訴再說”。這些都反映了一些財政部門面對監(jiān)管可能帶來的后續(xù)風(fēng)險避之唯恐不及的心態(tài)，也直接影響了財政部門的形象和威信。

二是扭轉(zhuǎn)不想管的狀態(tài)，切實履行法定職責(zé)。在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)尤其是基層地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畬ω斦块T的考核指標(biāo)主要側(cè)重在財政的收支方面，極個別地區(qū)甚至錯誤地認為政府采購程序花費時間，特別是一些反復(fù)廢標(biāo)又反復(fù)招標(biāo)的項目。尤其是到了年底，上級財政部門比較集中下達轉(zhuǎn)移支付資金，不少都是限期使用，逾期收回。實施采購花費了時間將直接耽誤支出，影響財政資金的結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模，使財政部門在年度考核中處于不利地位。從這個角度看，政府采購監(jiān)管部門不應(yīng)因此而在財政部門被邊緣化，更不應(yīng)因此而將年底應(yīng)嚴(yán)格進行檢查的項目草草收尾。

三是扭轉(zhuǎn)不能管的狀態(tài)，著力加強隊伍建設(shè)。政府采購監(jiān)管工作遠非簡單對照法律法規(guī)照搬照套，它對監(jiān)管隊伍人員的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)操守都有著極高的要求。法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗，在實施采購監(jiān)管過程中，如何嫻熟地運用法律法規(guī)，準(zhǔn)確地認定合法與非法，合規(guī)與違規(guī)，有賴于監(jiān)管人員在日常工作中積累豐富的經(jīng)驗。但是，由于干部輪崗制度，使得具體負責(zé)監(jiān)管的部門缺乏專業(yè)的和經(jīng)驗豐富的人才。政府采購監(jiān)管部門的專業(yè)化進程亟待頂層設(shè)計支持。

基層財政部門如何苦練內(nèi)功、打造一支政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力過硬的隊伍，在代理機構(gòu)監(jiān)管工作中尤為重要。否則，再完善的制度，也只是海市蜃樓。

（作者單位：韶關(guān)市財政局）

代理機構(gòu)期待的事后監(jiān)管

1.事后監(jiān)管不是保姆式呵護，而是成人式管理。代理機構(gòu)走了這么多年，政府可以逐步放權(quán)，把市場的事情交給市場。

2.監(jiān)管方向應(yīng)引導(dǎo)代理機構(gòu)主動提升自身的專業(yè)化能力和水平。

3.監(jiān)管部門不能完全摒棄資格管理時代提出辦公場所、開評標(biāo)場地等硬件要求和企業(yè)規(guī)章制度、培訓(xùn)制度和執(zhí)行流程等是否健全、人員是否具備從業(yè)資格等軟件要求。

4.要定期或不定期抽查代理項目，使監(jiān)管及時、有效。

5.建立代理機構(gòu)誠信考核機制，實行等級評定制度。

6.依法管理是前提，即法有授權(quán)、罰則法定、施治有界、罰有實據(jù)。這不是一個可以任性，可以創(chuàng)新的領(lǐng)域。

7.一些地方監(jiān)管部門采用信用等級、實力名次等方法，排名靠后者或不合規(guī)者還要暫停業(yè)務(wù)甚至踢出本地市場，這些做法有變相行政審批的風(fēng)險。

8.事中事后管理的要義應(yīng)當(dāng)是運用大數(shù)據(jù)，推動業(yè)內(nèi)相互監(jiān)督和專業(yè)評價，把應(yīng)該公開的事項都如實記下來，公開亮出來。

9.要進一步完善政策法規(guī)，從制度上為專業(yè)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。例如，全國統(tǒng)一的采購文件范本的編制和采購合同范本的編制。

(以上內(nèi)容根據(jù)本報第530期3版內(nèi)容摘編整理)

監(jiān)管人員點評：

歐陽青波（江西省財政廳政府采購辦公室調(diào)研員）

“事后監(jiān)管不是保姆式呵護，而是成人式管理的說法”我非常贊同。成人式管理的關(guān)鍵在于代理機構(gòu)市場的成熟，成熟的代理機構(gòu)對采購法律法規(guī)和專業(yè)知識有著深刻的了解。代理市場要加強專業(yè)化建設(shè)，提高行業(yè)素質(zhì)。

有人提出應(yīng)延續(xù)辦公場所、開評標(biāo)場地等要求，我認為不妥。目前，不少地方的公共資源交易中心都要求入場交易，且電子化招標(biāo)不斷發(fā)展。這種背景下，對開評標(biāo)場地的要求難免有些雞肋。這時監(jiān)管的關(guān)注點應(yīng)放在對程序的監(jiān)管上，不管代理機構(gòu)在哪里開評標(biāo)，都應(yīng)秉持相同的要求。

建議中提到代理機構(gòu)誠信考核機制，我認為，這不是應(yīng)該交由政府采購協(xié)會等第三方民間組織來做。

對于建議中提到的頂層設(shè)計，我最看重采購文件范本的制定，其中，我期待通用條款與文件結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。范本統(tǒng)一的意義在于，新加入政府采購市場的代理機構(gòu)可以更快入門。

張旭東（浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處）

代理機構(gòu)管理重點從事先審批向于事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，是政府采購領(lǐng)域政府與市場關(guān)系的重大調(diào)整，是政府采購行政管理方式重大改變。事先審批與事中事后監(jiān)管相比，前者側(cè)重于權(quán)力行使，是比較省力的管理方式；后者側(cè)重于職責(zé)履行，往往伴著查處問責(zé)，對監(jiān)管部門的依法行政提出更高要求。

不能把代理機構(gòu)的事中事后管理簡單化為監(jiān)督檢查一種措施。事中事后監(jiān)管包括行政監(jiān)管、信用管理、行業(yè)自律及社會監(jiān)督等多種措施，政府采購監(jiān)管部門不僅要運用檢查這種行政監(jiān)管措施，還要運用其他措施，如信用管理、行業(yè)自律等。尤其是信用管理，就是要建立健全政府采購誠信體系和違法失信行為聯(lián)合懲戒機制，使代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)紀(jì)律情況和誠信度可量化并向社會公開，這種量化分值應(yīng)當(dāng)是變化的，隨著代理機構(gòu)本身違法失信行為增加而減少，相應(yīng)的，隨著正面評價的增加而增加，通過這種機制引導(dǎo)代理機構(gòu)不斷“向善”。

相關(guān)鏈接

事后管理辦法面面觀

◆水利部印發(fā)《水利建設(shè)市場主體信用評價管理暫行辦法》，用于建設(shè)動態(tài)化水利建設(shè)市場主體信用評價。依據(jù)《辦法》附件，對招標(biāo)代理單位的評價分為綜合素質(zhì)、財務(wù)狀況、管理水平、市場行為、信用記錄五項指標(biāo)。

◆《寧夏回族自治區(qū)政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督考核暫行辦法》規(guī)定，自明年起，在寧夏回族自治區(qū)境內(nèi)從事政府采購代理業(yè)務(wù)滿一年的代理機構(gòu)都每年將接受當(dāng)?shù)刎斦块T的年度執(zhí)業(yè)“統(tǒng)考”，“考分”將作為采購單位選擇代理機構(gòu)的參考?？己藢ο蟀ㄗ灾螀^(qū)內(nèi)代理機構(gòu)和外省代理機構(gòu)及其分支機構(gòu)。

◆青海省財政廳出臺《青海省政府采購代理機構(gòu)記分管理辦法》，設(shè)計了一種類似“駕照式”代理機構(gòu)記分管理模式。

根據(jù)《辦法》，代理機構(gòu)在青海省開展業(yè)務(wù)和開車上路一樣，如有違法違規(guī)行為將被記分，12個月內(nèi)累計記分達到12分，就要進行“回爐”學(xué)習(xí)和整改，兩次記滿12分，暫?；蛟谝欢ㄆ谙迌?nèi)禁止其在全省開展政府采購代理業(yè)務(wù)。記分主要針對代理機構(gòu)在內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)操作等方面的行為，采取日常監(jiān)管與專項檢查相結(jié)合的辦法進行，由全省各級財政部門負責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)開展業(yè)務(wù)的代理機構(gòu)記分。青海省財政廳每月對記分情況進行匯總，并于次月10日前在青海政府采購網(wǎng)上進行公告。

◆山東省德州市出臺《德州市市級政府采購代理機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評價考核暫行辦法》，采取動態(tài)記分制考核代理機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。

依據(jù)《辦法》，凡已代理市級政府采購項目的代理機構(gòu)應(yīng)參加服務(wù)質(zhì)量評價考核。評價內(nèi)容包括執(zhí)業(yè)作風(fēng)和執(zhí)業(yè)態(tài)度、采購文件編制情況、組織實施情況、采購需求實現(xiàn)情況、質(zhì)疑處理情況5個部分。其中，在采購需求實現(xiàn)情況中，主要評價代理機構(gòu)對采購人提出的采購需求完成情況及資金節(jié)約情況。

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