那些藏于采購(gòu)生命周期中的細(xì)節(jié)（中）

·解析世界銀行《公共采購(gòu)基準(zhǔn)研究2016》·

世界銀行針對(duì)77個(gè)國(guó)家與地區(qū)采購(gòu)系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析后發(fā)布的《公共采購(gòu)基準(zhǔn)研究2016》有哪些“亮點(diǎn)”

那些藏于采購(gòu)生命周期中的細(xì)節(jié)（中）

每年，全球公共采購(gòu)的總市值約950億美金。其中，發(fā)展中國(guó)家每年大約會(huì)花費(fèi)8200億美金用于采購(gòu)工程、貨物與服務(wù)，這些開(kāi)支也許會(huì)用于為貧困地區(qū)的人們采購(gòu)谷物糧食，或是為城市搭建輸電網(wǎng)絡(luò)，政府采購(gòu)甚至占據(jù)了政府總支出的50%以上?！肮膊少?gòu)在透明且高效的方式運(yùn)行下，將會(huì)顯著改善人們的生活和生存環(huán)境。公共采購(gòu)若能被善用，將會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力催化劑，同時(shí)會(huì)為人們帶來(lái)更好的公共服務(wù)?！笔澜玢y行全球指標(biāo)小組負(fù)責(zé)人 Augusto Lopez-Claros如此評(píng)價(jià)道。

世界銀行發(fā)布的《公共采購(gòu)基準(zhǔn)研究2016》是針對(duì)77個(gè)國(guó)家與地區(qū)采購(gòu)系統(tǒng)進(jìn)行的評(píng)價(jià)，從私人部門視角對(duì)公共采購(gòu)整體生命周期進(jìn)行了研究分析。上期我們著重介紹了各經(jīng)濟(jì)體采購(gòu)流程中的競(jìng)標(biāo)準(zhǔn)備與投標(biāo)環(huán)節(jié)表現(xiàn)，這期，我們將繼續(xù)圍繞評(píng)標(biāo)及合同授予及履約環(huán)節(jié)進(jìn)行解讀，以期在公共采購(gòu)體系未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)方面探尋到新的信息。

評(píng)標(biāo)階段

在烏干達(dá)的坎帕拉，有一種被稱作boda-boda的摩的，這種交通工具雖然是坎帕拉人出行中躲避交通堵塞的不錯(cuò)選擇，但因其在道路上缺乏規(guī)則，時(shí)常會(huì)給行人與其他司機(jī)帶來(lái)困擾?？才晾行慕鉀Q道路擁堵問(wèn)題，卻又不得不受困于新修道路所需的巨額資金，于是最終決定采購(gòu)大量交通信號(hào)設(shè)施，并對(duì)這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)。

很快，坎帕拉采購(gòu)機(jī)構(gòu)收到了六份標(biāo)書(shū)，其中就有一家專業(yè)生產(chǎn)各種信號(hào)燈的企業(yè)，這家企業(yè)還兼有設(shè)計(jì)與生產(chǎn)能力，他們對(duì)贏得標(biāo)的有著十足信心。但還是不放心政府是否會(huì)將其考慮在內(nèi)，以及能否被邀請(qǐng)參加開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)？開(kāi)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)會(huì)被記錄在案嗎？帶著這些問(wèn)題，讓我們一起走近各經(jīng)濟(jì)體的開(kāi)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)。

在采購(gòu)流程中的第三階段，即評(píng)標(biāo)階段，采購(gòu)實(shí)體會(huì)對(duì)供應(yīng)商投標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，開(kāi)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)都必須是透明的，尤其是評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)中對(duì)技術(shù)參數(shù)及其他授予準(zhǔn)則的審核都需要符合規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)很多供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，他們會(huì)認(rèn)為開(kāi)評(píng)標(biāo)階段是決定其是否能中標(biāo)的關(guān)鍵，倘若該國(guó)采購(gòu)立法環(huán)節(jié)中未對(duì)這些細(xì)節(jié)加以明確，或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中不能保證采購(gòu)的公開(kāi)透明，那么供應(yīng)商很快便會(huì)對(duì)采購(gòu)系統(tǒng)、甚至政府誠(chéng)信喪失信心，最終選擇離開(kāi)政府采購(gòu)市場(chǎng)。

為了避免這樣尷尬的情形發(fā)生，各國(guó)有責(zé)任在立法框架中對(duì)開(kāi)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容進(jìn)行明確。在世行調(diào)查的經(jīng)濟(jì)體中，有半數(shù)經(jīng)濟(jì)體會(huì)在投標(biāo)結(jié)束后立刻進(jìn)入開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)。在玻利維亞，采購(gòu)實(shí)體會(huì)針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程強(qiáng)制設(shè)置時(shí)間軸，這個(gè)時(shí)間軸會(huì)為供應(yīng)商提供包括開(kāi)標(biāo)具體時(shí)間、地點(diǎn)等信息作為參考；在西班牙，企業(yè)有權(quán)獲知開(kāi)標(biāo)具體日期、時(shí)間和地點(diǎn)，但采購(gòu)機(jī)構(gòu)只是在投標(biāo)期結(jié)束后30天內(nèi)才會(huì)公布這些信息；在馬來(lái)西亞，投標(biāo)人完全不會(huì)得知開(kāi)標(biāo)發(fā)生的具體時(shí)間和地點(diǎn)；此外，無(wú)論是澳大利亞、牙買加、納米比亞或是瑞士，這些國(guó)家均未在立法框架中對(duì)公布開(kāi)標(biāo)時(shí)間及地點(diǎn)進(jìn)行過(guò)明確；在阿富汗、喀麥隆與摩洛哥，競(jìng)標(biāo)企業(yè)完全不指望采購(gòu)機(jī)構(gòu)能遵循法律規(guī)定，在具體時(shí)限內(nèi)開(kāi)標(biāo)。

誰(shuí)會(huì)參與到開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)？為了確保開(kāi)標(biāo)系統(tǒng)的公平透明，所有投標(biāo)人或其代表有責(zé)任參與到這一環(huán)節(jié)。世行的調(diào)查顯示，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體允許投標(biāo)人或其代表參與到開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)，其中有35個(gè)經(jīng)濟(jì)體會(huì)將開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)開(kāi)放給公眾。在那些采購(gòu)流程已實(shí)現(xiàn)電子化的國(guó)家或地區(qū)，比如智利、韓國(guó)、荷蘭與中國(guó)臺(tái)灣等，電子化開(kāi)標(biāo)過(guò)程中無(wú)須投標(biāo)人參與，但投標(biāo)人可對(duì)全程進(jìn)行監(jiān)督；在智利，競(jìng)標(biāo)企業(yè)可收到由信息系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)出的電子化開(kāi)標(biāo)提示，其中就包括開(kāi)標(biāo)日期與具體時(shí)間等；當(dāng)然，無(wú)論是在加拿大、中國(guó)香港、愛(ài)爾蘭、黎巴嫩或是馬來(lái)西亞，無(wú)論誰(shuí)回來(lái)參與開(kāi)評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，規(guī)則框架中都要求對(duì)其進(jìn)行保密。

為了確保評(píng)標(biāo)效率，那些參與需求評(píng)估與技術(shù)參數(shù)起草的采購(gòu)官員，一般不會(huì)被禁止參與到評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)。在布隆迪與岡比亞，投標(biāo)人會(huì)發(fā)現(xiàn)他們的法律嚴(yán)格禁止官員參與到采購(gòu)的初始階段；在意大利，投標(biāo)人也許會(huì)遇到這樣一種情形：那些參與需求評(píng)估與技術(shù)參數(shù)起草的政府官員，會(huì)被排除在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)外，但評(píng)標(biāo)委員會(huì)主席是唯一有權(quán)利參與這兩個(gè)環(huán)節(jié)的人。

合同授予與履約階段

消防員經(jīng)過(guò)晝夜奮戰(zhàn)，仍無(wú)法徹底撲滅華沙最大公共圖書(shū)館的大火，這場(chǎng)火災(zāi)讓華沙圖書(shū)館近半數(shù)藏書(shū)毀于一旦，不幸中的萬(wàn)幸，那些典藏古籍還完好無(wú)損。華沙政府決定將未被燒毀的藏書(shū)轉(zhuǎn)移，并擴(kuò)大新圖書(shū)館典藏量，購(gòu)買一大批新書(shū)。

在完成這個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的招評(píng)標(biāo)過(guò)程后，華沙政府將合同授予了其中一家供應(yīng)商。這家企業(yè)在合同履約前，希望能從官方口中得到有關(guān)合同支付等具體細(xì)節(jié)的確認(rèn)。他們有幾個(gè)問(wèn)題想迫切知道答案：中標(biāo)合同公布后會(huì)有質(zhì)疑投訴期嗎？當(dāng)合同按期履約后，企業(yè)會(huì)在多長(zhǎng)時(shí)間收到政府支付？如未按時(shí)履約，他們需要繳納罰款嗎？

合同授予一般在采購(gòu)流程中的最后環(huán)節(jié)，采購(gòu)實(shí)體會(huì)發(fā)布中標(biāo)公告并對(duì)供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行監(jiān)督，也同時(shí)對(duì)合同管理及供應(yīng)商付款方面負(fù)責(zé)，但事實(shí)上，許多采購(gòu)系統(tǒng)并未將這兩方面納入采購(gòu)生命周期之中。的確，即便是國(guó)際通行的采購(gòu)模式：諸如WTO修訂的《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）以及《聯(lián)合國(guó)示范法》對(duì)公共采購(gòu)方面的規(guī)定，均未在合同管理方面提供指導(dǎo)或示范。

事實(shí)上，采購(gòu)實(shí)體有責(zé)任維持其作為守信且高效的商業(yè)伙伴的名譽(yù)，尤其在采購(gòu)的最后環(huán)節(jié)也不能掉以輕心，對(duì)按時(shí)履約的供應(yīng)商應(yīng)及時(shí)支付相關(guān)款項(xiàng)。各國(guó)立法框架中需要對(duì)支付時(shí)限加以明確，在采購(gòu)實(shí)體無(wú)法按時(shí)支付時(shí)，應(yīng)該對(duì)履約供應(yīng)商進(jìn)行額外補(bǔ)償。的確，財(cái)政支付延遲會(huì)對(duì)私人供應(yīng)商，尤其是那些現(xiàn)金流比較緊張的中小企業(yè)造成嚴(yán)重影響。

與此同時(shí)，合同的授予過(guò)程一定要透明，并且讓其他落選投標(biāo)人獲知最終的決定。在合同執(zhí)行前，采購(gòu)體系中要設(shè)置質(zhì)疑投訴期，方便接收來(lái)自落選供應(yīng)商的意見(jiàn)或是不滿。一旦中標(biāo)人開(kāi)始履行合約，采購(gòu)實(shí)體可使用線上系統(tǒng)對(duì)支付過(guò)程進(jìn)行管理，并為供應(yīng)商線上簽約并在線收到付款提供渠道。同時(shí)，采購(gòu)人需要按照法律規(guī)定進(jìn)行合同支付，若未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行支付，則需要對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行一定賠償。

質(zhì)疑投訴期通常發(fā)生在中標(biāo)公告發(fā)布后與合同簽約之間，確保未中標(biāo)供應(yīng)商有足夠的時(shí)間對(duì)項(xiàng)目授予情況提出質(zhì)疑，甚至在質(zhì)疑投訴后廢標(biāo)重新采購(gòu)。對(duì)于那些很難終止合同的經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，這個(gè)階段十分重要。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)示范法》的規(guī)定，質(zhì)疑投訴期需要長(zhǎng)到能經(jīng)受得住任何來(lái)自供應(yīng)商的考驗(yàn)，但有又不能干涉到正常采購(gòu)。根據(jù)歐洲法院及WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的規(guī)定，質(zhì)疑投訴期的標(biāo)準(zhǔn)期限不得少于10天，同時(shí)，質(zhì)疑投訴期截止期限需要與采購(gòu)監(jiān)管部門重審受理工作同步。

在世行所調(diào)查的77個(gè)經(jīng)濟(jì)體采購(gòu)系統(tǒng)中，超過(guò)一半的經(jīng)濟(jì)體沒(méi)有設(shè)置質(zhì)疑投訴期，或未中標(biāo)供應(yīng)商只能在很短的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行投訴。比如，在巴西與尼泊爾，供應(yīng)商針對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)疑投訴期為7天，約旦則為4天。在其他一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，比如美國(guó)，甚至不需要質(zhì)疑投訴期，因?yàn)榉欠ㄊ谟韬贤诿绹?guó)幾乎不存在。

政府采購(gòu)項(xiàng)目中的付款程序期限也是考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)采購(gòu)體系的重要指標(biāo)，各國(guó)財(cái)政支付系統(tǒng)在這方面的表現(xiàn)參差不齊。為遵循2014年新修訂的《歐盟公共采購(gòu)指令》，波蘭中標(biāo)企業(yè)會(huì)在工程驗(yàn)收后收到認(rèn)證證書(shū)或相關(guān)文件后的30天內(nèi)收到政府付款。但在被調(diào)查的經(jīng)濟(jì)體中，僅有28個(gè)經(jīng)濟(jì)體可在30天內(nèi)收到付款，其他經(jīng)濟(jì)體的付款期基本都會(huì)超過(guò)30天。在阿根廷、埃及、危地馬拉、意大利和突尼斯，大多數(shù)延遲付款情況的發(fā)生是由于采購(gòu)實(shí)體預(yù)算吃緊造成的。不僅如此，一些經(jīng)濟(jì)體中的采購(gòu)實(shí)體甚至不會(huì)對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商的付款做出期限的承諾，除非在采購(gòu)合同中有相關(guān)付款條款的除外。

在其他一些經(jīng)濟(jì)體，政府采購(gòu)項(xiàng)目的付款程序甚至?xí)^(guò)30天，這要么是由于管理程序繁瑣冗雜造成的，要么是由于財(cái)政預(yù)算緊張導(dǎo)致的。在巴林、玻利維亞、喀麥隆、意大利、菲律賓、西班牙、越南、突尼斯、納米比亞、牙買加等國(guó)，付款程序甚至超過(guò)了60天。

政府付款延遲會(huì)對(duì)企業(yè)，尤其是現(xiàn)金流比較吃緊的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)造成巨大困擾，但有不少經(jīng)濟(jì)體并未強(qiáng)制采購(gòu)實(shí)體在延遲付款的情形下對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行補(bǔ)償。在被調(diào)查的經(jīng)濟(jì)體中，三分之二的經(jīng)濟(jì)體供應(yīng)商可在政府付款延遲的情況下收到違約補(bǔ)償。當(dāng)然，各經(jīng)濟(jì)體采購(gòu)實(shí)體發(fā)放補(bǔ)償?shù)那樾我哺饔胁煌?。比如在加拿大，這種延遲付款補(bǔ)償可以自動(dòng)被劃撥到供應(yīng)商賬戶；而在危地馬拉，企業(yè)需要向才歐股實(shí)體遞交申請(qǐng)，提醒他們發(fā)放相應(yīng)的補(bǔ)償。

及時(shí)在那些延遲付款補(bǔ)償被寫進(jìn)立法框架的經(jīng)濟(jì)體，在實(shí)踐中，近一半的經(jīng)濟(jì)體并不會(huì)那么嚴(yán)格的遵循條款，這其中甚至包括不少歐盟成員國(guó)、中亞國(guó)家一級(jí)拉丁美洲國(guó)家等。在墨西哥，即使供應(yīng)商未在采購(gòu)合同規(guī)定的付款期限內(nèi)收到款項(xiàng)，他們也鮮少能真的收到已寫進(jìn)合同之中的補(bǔ)償。

（朱穎 編譯）

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