PPP項目采購的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

【首屆公共資源配置中關(guān)村論壇議題①】

編者按：

在近期舉辦的首屆公共資源配置中關(guān)村論壇上，與會嘉賓圍繞公共資源配置理論突破與創(chuàng)新實踐這一主線，就公共資源交易平臺配置方式的選擇和路徑、PPP項目采購的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、政府采購體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新等熱點(diǎn)話題展開了研討交流。本報特刊發(fā)與會嘉賓的精彩觀點(diǎn)，以饗讀者。

PPP項目采購的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

嘉賓：

中國城市治理現(xiàn)代化研究院副院長、PPP委員會主任 毛林繁

北京國家會計學(xué)院教授 崔志娟

上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司 孫麗萍

北京盛世宏明投資基金管理有限公司 呂海彬

主持人：

中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會秘書長 孫潔

建立風(fēng)險分擔(dān)、收益分享機(jī)制

主持人：截至目前，全國已有1萬多個PPP項目，投資規(guī)模達(dá)10多萬億元。但是，這樣大的項目規(guī)模，怎樣才能有序開展呢？我認(rèn)為有必要理清PPP這一概念。有請毛林繁主任發(fā)言。

毛林繁：引入PPP的初衷實際上是為了解決政府和市場的關(guān)系問題。改革開放30多年，一直在處理政府與市場的邊界問題。PPP最早由英國政府于1984年發(fā)起，當(dāng)時研究者對英國政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行逐項梳理，反問其是不是必須由政府來提供？他們研究后劃分了兩類：第一類是必須由政府提供的，其中又包含兩種，即必須由政府親自提供的和可以通過政府購買服務(wù)方式解決的；第二類是無需政府提供，可改為市場主體提供的，即市場化。我國引入PPP機(jī)制，就是通過市場倒逼機(jī)制，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變與調(diào)整，從而實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。因此，PPP更是一種國家治理手段。

崔志娟：PPP項目實施過程中，大家非常關(guān)注政府債務(wù)問題，擔(dān)心造成大量的政府隱性債務(wù)。我認(rèn)為，真正做PPP，做真的PPP，是不會直接形成政府負(fù)債的；如果做的不是真正的PPP，實施方案中出現(xiàn)明股實債、保底固定承諾等，那就可能形成政府債務(wù)。

我國開展的PPP與英國等國家的PPP有什么不同？我國政府推行的政府和社會資本合作模式，不是單純的政府融資行為，而是一種特殊的政府購買服務(wù)，這種購買服務(wù)的支出承諾，我們稱之為政府支付義務(wù)，不是政府債務(wù)，這可能不同于國際上以融資為目的的PPP合作方式。關(guān)于BOT類項目，國際公共部門會計準(zhǔn)則明確，在符合使用控制的前提下，要把這些公共基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)認(rèn)定為政府的資產(chǎn)，同時也將其認(rèn)定為政府的負(fù)債，這與我們?yōu)樘岣哔Y源配置效率而推行PPP是不一樣的。因而，PPP項目要建立風(fēng)險分擔(dān)、收益分享機(jī)制，要按照社會資本提供的公共服務(wù)績效來支付對價。我們不能把PPP當(dāng)作一個筐，什么東西都往里面裝。

在PPP爆發(fā)的年代感受其中蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇

主持人：作為市場主體，無論是什么身份，在PPP爆發(fā)的年代，一定會感受到其中蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

呂海彬：確實如此。關(guān)于機(jī)遇，我覺得有這么幾方面：一是PPP項目采購最大的機(jī)遇來自國家支持，包括國家發(fā)改委、財政部、證監(jiān)會、保監(jiān)會等多部門聯(lián)合發(fā)力。二是大體量社會資本的認(rèn)可。PPP項目體量大，投入和產(chǎn)出比高，大的央企和上市公司等對PPP非常認(rèn)可。三是科技發(fā)展帶來的機(jī)遇。例如，過往城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，市政道路建設(shè)產(chǎn)生收益較低，但市政道路項目里涉及的路燈等設(shè)施建設(shè)，在4G、5G技術(shù)發(fā)展成熟后，路燈燈桿上可以安裝信號裝置，進(jìn)而產(chǎn)生收益，這部分收益可覆蓋一部分產(chǎn)出。隨著科技的發(fā)展，過往不能產(chǎn)生收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，未來有望獲得收益。四是給政府存量資產(chǎn)的合理利用也帶來機(jī)會。對于大劇院、體育場館等閑置率較高的社會資源，如果采用PPP方式，委托給社會資本運(yùn)營，舉辦演出、演藝等活動，運(yùn)營效益將大幅提升。

崔志娟：最大的機(jī)遇就是通過PPP，為社會資本提供創(chuàng)新機(jī)制。通過PPP優(yōu)化資源配置，減少政府支出，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，這也是我們引進(jìn)社會資本的最根本目的。所以，PPP契合國家發(fā)展的一個機(jī)遇——創(chuàng)新，包括PPP模式的創(chuàng)新、資源配置的創(chuàng)新、政府和社會資本合作過程中雙方理念的創(chuàng)新，而不能簡單把PPP作為融資工具來看待。

孫麗萍：我們是PPP“盛宴”的親歷者。說到機(jī)遇，PPP是國家供給側(cè)改革的抓手，通過優(yōu)化傳統(tǒng)模式下政府購買服務(wù)的方式，給各地一次性、分割性的工程建設(shè)購買帶來更多機(jī)遇。

機(jī)遇與挑戰(zhàn)向來都是成雙成對出現(xiàn)

主持人：機(jī)遇與挑戰(zhàn)向來都是成雙成對出現(xiàn)。談完了機(jī)遇，我們再來分析一下挑戰(zhàn)及應(yīng)對之道。

毛林繁：一個PPP項目，從投資、建設(shè)到運(yùn)營，漫長的周期中隱藏了大量風(fēng)險，如融資風(fēng)險、項目執(zhí)行風(fēng)險，以及我們至今尚未預(yù)見的第三種、第四種風(fēng)險。怎樣解決PPP項目風(fēng)險？依法依規(guī)是前提。當(dāng)然，法律也需要與時俱進(jìn)，我贊成結(jié)合新形勢，對法律中的相關(guān)條款進(jìn)行調(diào)整，降低采購風(fēng)險。

目前，另一個現(xiàn)象是，有大量PPP項目沒有吸引社會投資人的關(guān)注，這也說明PPP項目確實有風(fēng)險。所以，PPP項目的識別問題是關(guān)鍵，其核心在于“物有所值”評價。PPP本身有兩個目的，一是降低全生命周期的成本，二是提高全生命周期的公共服務(wù)供給。但現(xiàn)在一些部門推出的物有所值評價方法根本解決不了這些問題。

崔志娟：我認(rèn)為，要培養(yǎng)各個行業(yè)的優(yōu)秀運(yùn)營商，通過優(yōu)秀運(yùn)營商參與PPP項目來重構(gòu)設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等PPP整個供應(yīng)鏈，實現(xiàn)供應(yīng)鏈價值。

孫麗萍：PPP項目中，開展社會資本采購工作至關(guān)重要。我們到底要招什么樣的社會資本？也許更取決于政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)對項目的認(rèn)識。有時，因了解不足或不夠?qū)I(yè)，項目邊界條件設(shè)置得可能較為片面或不合理。這就需要專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)參與，幫助政府和社會資本制定合理的邊界條件，提前分配好項目風(fēng)險。此外，PPP項目識別階段的兩個論證和方案批復(fù)，持續(xù)時間較長，可能政府在上項目時，覺得采用政府購買服務(wù)方式更為簡便。這都是我們在采購過程中遇到的挑戰(zhàn)。

主持人：謝謝各位嘉賓。PPP項目采購與以往的貨物、服務(wù)、工程采購有很大不同，采購目的是選擇一位合伙人，通過合伙人完成政府未來要做的工作。因此，政府在選擇合伙人時，可以允許其收費(fèi)，在使用者付費(fèi)不足的情況下，政府也可以給予補(bǔ)貼。這里涉及的財政資金一定會納入財政預(yù)算。財政部《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》第十八條提出，行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，這預(yù)示著PPP項目未來的支付有了政府方面的保證。如果在這方面達(dá)成共識，就會為企業(yè)向銀行融資提供極大便利，解決過去PPP項目中“新官不理舊帳”，只能融到短期資金、難以匹配長達(dá)二三十年的項目等問題。再輔之以PPP項目政府采購制度規(guī)范，相信這些挑戰(zhàn)會迎刃而解。

（文字/韓馨儀）

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