“大伽”獻計政府購買服務(wù)績效評價

【聚焦政府購買服務(wù)績效評價研討會】

“大伽”獻計政府購買服務(wù)績效評價

編者按：政府購買服務(wù)的實踐探索方興未艾，政府購買服務(wù)如何高效實現(xiàn)成為當(dāng)下的熱點問題。日前，上海國家會計學(xué)院舉辦了政府購買服務(wù)績效評價研討會，圍繞政府購買服務(wù)項目的實施效果評估等議題，邀請實務(wù)界、理論界相關(guān)專家展開探討。本報摘編了部分發(fā)言嘉賓的精彩觀點，供讀者參考。

華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家、原財政部財科所所長賈康：

政府購買服務(wù)與績效提升

政府購買服務(wù)與績效提升這個大題目，可以分成背景、概念、實踐、機制、效應(yīng)、機制創(chuàng)新、供給體系創(chuàng)新、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線八個小題目。

研究總是要服務(wù)于現(xiàn)實，我們現(xiàn)在的現(xiàn)實背景是黨的十九大給出了新的歷史方位，強調(diào)加快建立現(xiàn)代財政制度，這是十八屆三中全會形成的帶有頂層規(guī)劃意義的配套改革指導(dǎo)文件中已確立的一個有關(guān)財政制度建設(shè)的核心概念。加快建立現(xiàn)代財政制度后面，跟著的要求里有一個非常鮮明的全面實施績效管理的指導(dǎo)方針。在此背景下，上海國家會計學(xué)院成立政府采購與績效管理研究中心，重點展開理論密切聯(lián)系實際的研究工作，是很有意義的。

政府購買服務(wù)是政府采購不可分割的重要組成部分。多年來，盡管在文化、醫(yī)療等諸多方面進行過提高政府購買服務(wù)效果的嘗試性探索，也包括借鑒國際上的某些經(jīng)驗，但“考核”仍是困擾政府購買服務(wù)的核心性問題。

購買公共服務(wù)由政府牽頭，如扶助弱勢群體、維護基本的公平正義等，政府發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。但從原理上來講，我們所說的政府購買服務(wù)，面對的是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”這套購買對象，需要貫徹市場充分“發(fā)揮決定性作用”這樣一個資源配置的基本認識。市場化競爭機制可以激勵、提升公共資金運行績效結(jié)果，緩解政府力不從心的矛盾，因此機制創(chuàng)新是關(guān)鍵。實現(xiàn)公共服務(wù)“陽光化”是一直探索的問題，陽光下的創(chuàng)新機制應(yīng)將政府與市場的作用緊密結(jié)合在一起。機制創(chuàng)新要遵守“守正出奇”的原理。守正即尊重市場作用和市場力量，而要應(yīng)對歷史性考驗的挑戰(zhàn)性任務(wù)，還要追求守正之后的出奇制勝。近年來，PPP正不斷展開，政府和市場主體從分離而“井水不犯河水”劃清邊界，又變成了合作伙伴關(guān)系，可見，“守正出奇”正在實踐中不斷嘗試，“出奇”更要明晰與防控風(fēng)險。因此，要通過一系列制度創(chuàng)新，形成有效的制度供給，首先要解決制度結(jié)構(gòu)失衡問題。這種制度的有效供給，可以調(diào)動潛力活力，解放生產(chǎn)力，在防控風(fēng)險中帶動整個供給體系質(zhì)量和效率的提高。從這個思路上來說，“守正出奇”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線上的政府購買服務(wù)的發(fā)展，實際上也就是以制度建設(shè)、配套改革為龍頭，以政府采購中服務(wù)采購的制度創(chuàng)新打開管理創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的空間，達到國家治理所追求的調(diào)動一切潛力和活力的新境界。

制度改革帶來的是整個供給體系的變化，供給體系迎接創(chuàng)新，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線上，最終必然把追求整個供給體系質(zhì)量效率的提高落到綜合績效提升上。這需要制度供給、政策供給、人才供給、投融資供給、高科技和適用技術(shù)供給等，更需要達到全方位的綜合效率升級。講績效提升，一定是不僅要落在定性上，關(guān)鍵是還要落在定量上。定性問題就是錢花在什么地方，這是可以直觀看到的，定性之后的定量考評卻是一大難題，也是當(dāng)前需要圍繞績效評價命題去討論的關(guān)鍵?？冃Ч芾碇?，定量化的考評需要有一套合理的指標(biāo)體系，它是復(fù)雜而亟需探索的，因為它關(guān)乎綜合效益、發(fā)展后勁等無法輕易掌握的外溢性難題，不是簡單沿用過去微觀主體以企業(yè)定位的成本效益分析那一套已有經(jīng)驗，就可以順勢建成的。在這方面我們別無選擇，必須由粗到細來推進指標(biāo)體系的建設(shè)和提高量化水平的工作。

上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院院長劉小川：

從宏觀上把握購買服務(wù)體制機制改革問題

保守統(tǒng)計，我國財政公共服務(wù)支出的規(guī)模約10萬億元，通過政府采購方式實施的公共服務(wù)僅1萬億元左右。目前，我國政府購買服務(wù)中90%以上的公共服務(wù)主要依靠財政無償撥款，政府購買服務(wù)無論從規(guī)模上看還是從效益上看都潛力巨大。

長期以來，我國財政改革一直重收入輕支出，財政改革的重點也幾乎都是圍繞收入進行的。近年來開始逐漸重視財政支出，政府購買服務(wù)績效評價就體現(xiàn)了對財政支出的重視。不過，個人認為，政府購買服務(wù)績效管理的思路還應(yīng)拓寬。因為政府購買服務(wù)非常復(fù)雜，什么叫政府購買服務(wù)績效管理？個人的理解是，在購買服務(wù)支出已經(jīng)確定的前提下，去研究它的產(chǎn)出，力求產(chǎn)出最大化。難點則在于產(chǎn)出怎么衡量。如果我們能夠在政府購買公共服務(wù)績效管理方面有所突破，整個預(yù)算管理方式也將得到極大提升。

政府購買服務(wù)績效管理的目標(biāo)多種多樣，包括經(jīng)濟目標(biāo)、社會目標(biāo)、綜合性目標(biāo)等。經(jīng)濟目標(biāo)相對容易確定，即所謂的經(jīng)濟效果，但很多政府購買服務(wù)項目追求的是社會目標(biāo)，即社會效果。在購買方式上，為實現(xiàn)這些政策目標(biāo)，應(yīng)根據(jù)不同項目區(qū)別對待，如公開招投標(biāo)、競爭性談判、直接委托等。

建立一個完整、全面的績效評價體系，不僅要在微觀上明確衡量的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，更要從宏觀上把握政府購買服務(wù)的體制機制如何改革的問題?？冃гu價采用什么指標(biāo)，屬于技術(shù)問題；體制機制則是統(tǒng)籌整個政府購買服務(wù)績效管理的政策性前提。首先，應(yīng)圍繞購買主體、承接主體、中介主體進行體制機制改革，現(xiàn)在政府既是購買的提出者，也是此項服務(wù)的承接者，這是很容易出問題的。體制機制改革應(yīng)進一步對接市場競爭，實現(xiàn)“買”者與“賣”者的真正分離，至少實現(xiàn)局部的分離。其次，建立公開透明的管理制度。公共服務(wù)項目涉及范圍廣泛，暗箱操作等更難以避免。政府購買績效評價需將政府購買行為過程和績效評價過程全方位向社會進行公開。

上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心主任章輝：

政府購買服務(wù)績效評價的六個方面

政府購買服務(wù)的重點指向到哪里，績效評價的關(guān)注點就在哪里。一般而言，政府購買服務(wù)的重點指向主要包括立項論證、投入實施、過程監(jiān)管、產(chǎn)出效果、相關(guān)方評價和預(yù)期效益六個方面。其中，立項論證、投入實施和過程監(jiān)管是手段，產(chǎn)出效果、相關(guān)方評價和預(yù)期效益是結(jié)果。之所以在績效評價中關(guān)注立項論證、投入實施和過程監(jiān)管，正是為了確保產(chǎn)出效果、提升相關(guān)方滿意度和預(yù)期效益。

政府購買服務(wù)類項目績效評價中對立項論證的考察，主要包括立項依據(jù)、立項程序和立項指向三個方面；關(guān)于投入實施的考察，主要從預(yù)算保障、政府采購、合同規(guī)范、資金撥付程序等方面評價項目投入的資金保障和制度保障；關(guān)于過程監(jiān)管的考察，主要通過合同履約、日常監(jiān)管、協(xié)調(diào)機制等觀測點來反映；關(guān)于產(chǎn)出效果的考察，主要從產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量和成本效益等三個方面來實施；社會大眾或特定群體對服務(wù)產(chǎn)品的認可及購買主體對所購對象的認可，構(gòu)成了政府購買服務(wù)的相關(guān)方評價；對于效益具有滯后性的政府購買服務(wù)項目，可從項目實施對項目規(guī)劃完成的貢獻度、當(dāng)期績效對總體績效實現(xiàn)的貢獻度、項目實施與管理長效機制的構(gòu)建等方面來考察其預(yù)期效益。

需要強調(diào)的是，政府購買服務(wù)只是提供服務(wù)的方式發(fā)生了改變，即由政府直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)向市場購買，但政府購買服務(wù)功能的發(fā)揮和價值的體現(xiàn)，則有賴于“更好發(fā)揮政府作用”。政府購買服務(wù)的推進，政府在提供服務(wù)中的職責(zé)不但沒有減輕，而且還有所加強，對政府部門的履職能力也提出了更高的要求。

政府在購買服務(wù)中的職責(zé)主要體現(xiàn)在財政投入、契約管理和效果優(yōu)化。就三項主要職責(zé)的關(guān)系來說，財政投入和契約管理都是服務(wù)于效果優(yōu)化，而服務(wù)效果是否得到優(yōu)化以及如何促進服務(wù)效果優(yōu)化，其評判和實施依據(jù)只能來自于購買服務(wù)項目的績效評價。做好政府購買服務(wù)績效評價，首先要把握政府購買服務(wù)的內(nèi)在邏輯，這個邏輯關(guān)系不清楚，評價思路就容易跑偏。

上海市財政局總經(jīng)濟師張榮慶：

從上海實踐看績效評價如何開展

2013年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），要求各地充分認識政府向社會力量購買服務(wù)的重要性，規(guī)范有序開展政府購買服務(wù)工作。自此，上海市加快了政府購買服務(wù)改革，先后制定了本市購買服務(wù)實施意見、管理辦法和購買目錄，購買范圍涵蓋公共教育、勞動就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等多個公共服務(wù)領(lǐng)域。

為實現(xiàn)政府購買服務(wù)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到績效評價等全流程的統(tǒng)一管理，上海市搭建了政府購買服務(wù)信息管理平臺，為政府購買服務(wù)信息公開夯實基礎(chǔ)。與此同時，上海市也不斷強化績效評價功能，針對不同的項目類型提出了與之相對應(yīng)的績效評價和驗收方法。目前，市、區(qū)財政部門每年都會對重點項目開展績效評價，如12345市民熱線，公路養(yǎng)護，小學(xué)生愛心暑托班等項目。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年上海市、區(qū)兩級購買服務(wù)預(yù)算總金額達192億元，比2016年增加40億元，增幅達26%。三年來，上海市已對500多個政府購買服務(wù)項目開展了績效評價。

在推進政府購買服務(wù)績效評價過程中，我們也面臨著很多困難。首先，如何政府購買服務(wù)的范圍和問題？上海市制定了政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，并根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和社會水平的提高，人民群眾對公共服務(wù)的需求日益增長，對購買服務(wù)也提出多樣化要求，政府部門提供的公共服務(wù)項目越來越多，與市場的邊界越來越模糊，因此，購買服務(wù)的范圍更加難以界定清楚。其次，評價指標(biāo)體系如何滿足共性和個性要求？政府購買服務(wù)項目支出形式多樣、內(nèi)容豐富、涉及面廣，但個性也比較突出。購買服務(wù)規(guī)范性指標(biāo)的設(shè)計須進行多方面考慮，如前期購買需求是否經(jīng)過科學(xué)論證？績效目標(biāo)是否清晰？社會滿意度和社會效益如何？怎么讓社會公眾參加評價？最后是成本效益分析問題?，F(xiàn)實中，存在壟斷行業(yè)缺乏合理的服務(wù)價格機制、購買成本的合理性與政府采購規(guī)范性銜接困難等棘手問題。

對此，我也提出自己的一些建議：強化預(yù)算部門主體責(zé)任，推進預(yù)算部門對政府購買服務(wù)過程與績效的管理；合理確定購買范圍，這需要財政部門會同編辦、民政等預(yù)算主管部門共同努力；建立購買需求征集機制，完善評價指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)立個性化指標(biāo)；注重成本效益分析、成本構(gòu)成和審核標(biāo)準(zhǔn)；注重績效目標(biāo)管理和結(jié)果應(yīng)用，讓政府購買服務(wù)在陽光下運營。

（文字/高榮月）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。