推進(jìn)政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

【國管局、國采中心政府采購論文集成果展示①】

編者按：理論創(chuàng)新永無止境。為更好地學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，推進(jìn)政府采購理論創(chuàng)新。日前，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心邀請(qǐng)了十余位業(yè)界知名專家撰寫專題理論文章，共謀改革發(fā)展路徑，并結(jié)集出版《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購創(chuàng)新發(fā)展論文集》。本報(bào)特摘錄了其中的部分文章，供讀者學(xué)習(xí)借鑒。

推進(jìn)政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

■ 姜愛華

黨的十九大報(bào)告中關(guān)于財(cái)政改革的論述中首次引入了“績(jī)效”概念，提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。政府采購制度是一國預(yù)算制度的重要組成部分，因此也要以良好的績(jī)效作為制度訴求。但政府采購績(jī)效如何衡量？是節(jié)約資金的多少，還是采購對(duì)象質(zhì)量的高低？還是其他標(biāo)準(zhǔn)？從全球近年的發(fā)展來看，無論是國際政府采購規(guī)則還是各國公共采購的實(shí)踐，都趨向于把“物有所值”作為公共采購所追求的共同目標(biāo)。我國2013年全國政府采購工作網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議上，財(cái)政部首次提出，在新形勢(shì)下，要確立政府采購“物有所值”制度目標(biāo)。未來隨著我國政府采購制度逐步走向完善，這一制度目標(biāo)也應(yīng)得到強(qiáng)化。

一、“物有所值”演變?yōu)檎少徶贫饶繕?biāo)的原因考察

無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)，還是從全球公共采購的發(fā)展趨勢(shì)來看，“物有所值”（Value for Money，VfM）均為政府采購制度所追求的目標(biāo)。

（一）“物有所值”是所有采購的源動(dòng)力

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，資源是稀缺的，因而無論何種類型的采購都涉及到一個(gè)核心命題：怎樣用最少的資源獲得最大的產(chǎn)出，即如何實(shí)現(xiàn)“物有所值”。從過去全球政府采購的實(shí)踐與發(fā)展來看，“低價(jià)”曾經(jīng)是公共采購追求的單一目標(biāo)，但導(dǎo)致采購質(zhì)量不高，而近十幾年的實(shí)踐表明，不以價(jià)格作為唯一考量因素的“物有所值”目標(biāo)逐漸被人們所接受。

采購的最優(yōu)結(jié)果應(yīng)是采購對(duì)象質(zhì)量最好、價(jià)格最低、風(fēng)險(xiǎn)最小，且恰好能滿足采購人的需求，但現(xiàn)實(shí)中難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)。若在政府采購中一味地追求“價(jià)低”，供應(yīng)商為維持合理的利潤水平，只能供應(yīng)質(zhì)量差一些的產(chǎn)品或服務(wù)。特別是，政府采購是政府宏觀調(diào)控的重要工具之一，承載了一些社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，采購中更需要采購者通盤考慮，而不能絕對(duì)地以“最低價(jià)”作為取舍標(biāo)準(zhǔn)。

（二）新公共管理運(yùn)動(dòng)催生“物有所值”

英國較早提出政府采購“物有所值”概念。1988年，英國的格蘭迪（R. Glendinning）分析了政府公共支出中“物有所值”的核心含義。隨后，理論界著手研究衡量“物有所值”的定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)，以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。英國財(cái)政部近年提出“物有所值是產(chǎn)品或服務(wù)全壽命周期內(nèi)成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合，以滿足使用者的需求，物有所值不是最低投標(biāo)價(jià)”，這一定義被很多國家效仿。

“物有所值”之所以在英國被較早提出，與始于上世紀(jì)80年代“新公共管理運(yùn)動(dòng)”有著直接的關(guān)系。英國是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的發(fā)源地，強(qiáng)調(diào)“重塑政府”“再造政府”，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，“物有所值”作為評(píng)價(jià)市場(chǎng)主體及其提供的公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)被提上日程。可以說，政府采購中的“物有所值”是新公共管理運(yùn)動(dòng)的必然產(chǎn)物，是與政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)性政府、建設(shè)效能政府分不開的。

（三）公共采購日漸追求“最佳物有所值”

2000年以來的歐美國家的公共采購中開始強(qiáng)調(diào)“物有所值”，尤其強(qiáng)調(diào)不能簡(jiǎn)單地以“投標(biāo)報(bào)價(jià)”作為政府采購的唯一取舍標(biāo)準(zhǔn)。2008年金融危機(jī)后，各國和地區(qū)政府尤其注重政府采購政策功能的發(fā)揮，瞄準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)采購的“最佳物有所值”（Best Value for Money）。例如，通過增加國貨采購力度，擴(kuò)大國內(nèi)需求，撬動(dòng)社會(huì)總需求；發(fā)揮政府采購對(duì)創(chuàng)新的引導(dǎo)，促進(jìn)國家創(chuàng)新能力的提升；適時(shí)調(diào)整綠色采購策略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，等等。意大利兩位學(xué)者阿爾巴諾和斯巴羅（Albano，G.L.，Sparro，M.，2010）提出，政府采購是否“物有所值”不能僅僅考慮經(jīng)濟(jì)成本，而應(yīng)從全社會(huì)的角度來判斷（Social Value for Money）。從2011年-2016年新一輪四大國際政府采購規(guī)則（即聯(lián)合國《公共采購示范法》、WTO《政府采購協(xié)議》、歐盟公共采購指令體系以及世界銀行采購規(guī)則）修訂看，都毫無例外地將“物有所值”寫入其中。

二、政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的概念界定與特征

（一）有關(guān)“物有所值”目標(biāo)的概念界定

圍繞“物有所值”，理論界的概念性觀點(diǎn)主要有：一是認(rèn)為“物有所值”是采購對(duì)象全壽命周期成本、效益、風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量（與目標(biāo)的吻合度）的最優(yōu)組合（HM Treasury，2003；Ismail等，2012）；二是認(rèn)為 “物有所值”的核心是管理學(xué)上的“3E”，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）(Glendinning，1998；Grimsey & Lewis，2005)；三是強(qiáng)調(diào)“物有所值”不一定是最低經(jīng)濟(jì)成本，而是政府考慮所有成本后能獲得的最大收益，政府通過矯正市場(chǎng)失靈更有效地行使職能以實(shí)現(xiàn)物有所值（HM Treasury，2003；Coldrey，2006）。

此外，實(shí)務(wù)界對(duì)政府采購“物有所值”概念也從不同角度作了界定。如英國財(cái)政部、香港PPP指南都將“物有所值”界定為全壽命周期內(nèi)成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合。澳大利亞—新西蘭政府采購協(xié)定文本中指出，“物有所值”是“滿足采購實(shí)體需要的資金的最佳可獲得結(jié)果”。新加坡政府采購中也規(guī)定，“物有所值”意指全壽命周期內(nèi)收益和成本的最優(yōu)平衡，表現(xiàn)為“3E原則”。英國官方航空指南（OAG，Official Airline Guide）中指出，物有所值是“所有者（采購方）總成本的最佳的可能結(jié)果”，可見，這一界定更側(cè)重于對(duì)總成本的考察。新西蘭陸地運(yùn)輸采購中規(guī)定，物有所值是以有效率和經(jīng)濟(jì)性的方式采購產(chǎn)品或者服務(wù)，有效率性和經(jīng)濟(jì)性均包含但不限于財(cái)務(wù)上的特征。

（二）“物有所值”概念的共性特征

1.“物有所值”是個(gè)多維目標(biāo)體系。這種多維目標(biāo)包括采購對(duì)象的成本、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、可能的風(fēng)險(xiǎn)、各種收益、對(duì)社會(huì)創(chuàng)新的撬動(dòng)、對(duì)環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)等?！皟r(jià)格低”不是“物有所值”目標(biāo)考慮的唯一因素。因此，“物有所值”不一定是投標(biāo)商報(bào)價(jià)中的最低報(bào)價(jià)。

2.“物有所值”關(guān)注全壽命周期成本（Whole life costs，Life-cycle cost）?！拔镉兴怠蹦繕?biāo)要考慮所采購的貨物、工程和服務(wù)的全壽命周期內(nèi)所發(fā)生的成本，包括初始成本、后續(xù)投入成本、處置成本等。

3.“物有所值”目標(biāo)通常細(xì)化為管理學(xué)上的“3E原則”，即“經(jīng)濟(jì)性”“效率性”和“有效性”。

4.判斷是否物有所值要以“社會(huì)成本效益分析法”為準(zhǔn)。成本效益分析是“物有所值”分析通常采用的方法。其中“效益”的計(jì)算，既要考慮項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)的貨幣因素和經(jīng)濟(jì)效益，也要考慮非貨幣因素和社會(huì)效益。相應(yīng)的，“成本”的計(jì)算既要考慮能用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)成本，也要考慮很難直接用貨幣量化的社會(huì)成本。

5.“物有所值”是指導(dǎo)政府采購活動(dòng)的“基準(zhǔn)”?！拔镉兴怠奔仁悄繕?biāo)又是標(biāo)準(zhǔn)，即，政府采購的執(zhí)行要以“物有所值”為最終目標(biāo)，同時(shí)評(píng)價(jià)政府采購行為和采購結(jié)果成功與否也要以“物有所值”為參考標(biāo)準(zhǔn)。

6.“物有所值”是基于納稅人角度而言的。政府采購所使用的資金是財(cái)政性資金，主要表現(xiàn)為納稅人繳納的稅款，雖然不同的政府采購利益相關(guān)者對(duì)“物有所值”含義的理解不同，但應(yīng)站在納稅人的立場(chǎng)上判斷是否“物有所值”。

三、實(shí)現(xiàn)政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的策略與途徑

（一）制定最佳采購計(jì)劃

“最佳采購計(jì)劃”的制定，要求政府部門針對(duì)所要提供的服務(wù)，分清自己的核心功能和非核心功能。凡是涉及政府部門核心功能的服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)由政府自身來提供；而對(duì)于政府部門的非核心功能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)考慮向社會(huì)購買服務(wù)，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。對(duì)于需要向社會(huì)購買的服務(wù)，也要在不同的采購方式之間進(jìn)行最優(yōu)選擇，如對(duì)某些設(shè)備或者設(shè)施的采購，可選的方案可能包括翻新現(xiàn)有設(shè)施、租賃或者購買新的設(shè)施等。

（二）拓展采購集成服務(wù)

所謂的“采購集成服務(wù)”主要是指集合政府采購規(guī)模，這一方面能夠幫助采購方從大規(guī)模采購中獲得折扣并獲得最佳的價(jià)格，另一方面，大規(guī)模采購能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。采購集成服務(wù)至少涵蓋兩方面：一是建立專門化的集中采購機(jī)構(gòu)，提供專業(yè)化的政府采購服務(wù)；二是各政府部門或采購單位之間充分溝通，實(shí)行縱向或橫向聯(lián)合采購。英國財(cái)政部2011年8月修訂發(fā)布的《中央政府鑒定與評(píng)價(jià)》指南中提及，可以“與其他部門共用設(shè)施”以實(shí)現(xiàn)“物有所值”。我國從政府采購制度實(shí)施伊始就建立了專業(yè)的政府采購機(jī)構(gòu)，并且2012年開始實(shí)施批量集中采購，這都是通過采購集成服務(wù)，以更好實(shí)現(xiàn)“物有所值”的方式。

（三）實(shí)施全壽命周期采購管理

采購時(shí)，要以采購對(duì)象的全壽命周期為考察周期，來計(jì)算采購“成本”和“效益”。成本的計(jì)算，不僅包括采購初期的投入成本，還應(yīng)包括后續(xù)的成本投入以及廢舊產(chǎn)品或者設(shè)施的處置成本。效益的計(jì)算也應(yīng)考察全壽命周期內(nèi)的全部經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，特別是一些無法直接用貨幣衡量的成本或者效益，應(yīng)通過機(jī)會(huì)成本或者影子價(jià)格等方法進(jìn)行貨幣量化，并充分考慮全壽命周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，折現(xiàn)率的選擇，等等。從這個(gè)角度講，評(píng)價(jià)采購是否“物有所值”是一份技術(shù)含量較高的工作。

（四）公布明確、科學(xué)的采購需求標(biāo)準(zhǔn)

公布明確、科學(xué)的采購需求標(biāo)準(zhǔn)，是“物有所值”制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。一方面，其能夠確保使用者的需求得到滿足且不超標(biāo)，使政府職能得到正常行使又不浪費(fèi)財(cái)政資金；另一方面，明確的需求標(biāo)準(zhǔn)又能激發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新動(dòng)力，使其提供更具經(jīng)濟(jì)性和創(chuàng)新性的解決方案。美國等發(fā)達(dá)國家通常通過法律形式公布采購需求標(biāo)準(zhǔn)。例如公車采購，美國在《綜合撥款法》（Consolidated Appropriations Act，2010）和《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)管理?xiàng)l例》（Federal Property Management Regulations，2011）分別從價(jià)格上限和車型標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面作了需求標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。此外，美國聯(lián)邦總務(wù)管理局（GSA）于2014年發(fā)布了《公共建筑服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)》（Facilities Standards for the Public Buildings Service，2014），對(duì)建筑物的墻體壽命、屋頂壽命、木制地板硬度及材料等進(jìn)行了明確規(guī)定。

（五）設(shè)計(jì)透明、競(jìng)爭(zhēng)的采購程序

“競(jìng)爭(zhēng)性”是實(shí)現(xiàn)“物有所值”的動(dòng)力機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)性主要通過招標(biāo)采購程序得以實(shí)現(xiàn)。由于政府采購制度目標(biāo)的多維性，針對(duì)具體采購項(xiàng)目，采購方（或者評(píng)標(biāo)專家）需要在不同的“物有所值”要素之間做出權(quán)衡甚至取舍。這一切過程必須借助于公開透明的程序，才能使公眾理解采購方的決策行為，幫助納稅人了解和理解政府采購“物有所值”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（六）加強(qiáng)對(duì)政府采購的監(jiān)督

在政府采購過程中，為確保實(shí)現(xiàn)“物有所值”，必須充分發(fā)揮各方監(jiān)督主體尤其是政府采購專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。要強(qiáng)化合同授予前、合同授予及合同履行的全過程監(jiān)督；要強(qiáng)化對(duì)采購人、采購機(jī)構(gòu)及供應(yīng)商等不同采購當(dāng)事人的全方位監(jiān)督，確保采購人的“物有所值”和納稅人“物有所值”目標(biāo)相吻合，確保納稅人的權(quán)利。

（七）引入對(duì)采購結(jié)果的第三方評(píng)估

采購中，通常由采購主體根據(jù)具體采購項(xiàng)目設(shè)定“物有所值”標(biāo)準(zhǔn)，但采購人眼中的“物有所值”和納稅人眼中的“物有所值”目標(biāo)有可能不一致。獨(dú)立、專業(yè)化的第三方評(píng)估，能夠?qū)φ少徸龀觥蔼?dú)立、客觀、公正”的評(píng)判，以幫助政府采購監(jiān)督管理部門和社會(huì)公眾識(shí)別采購項(xiàng)目是否“物有所值”。以英國為例，每年國家審計(jì)署（National Audit Office，NAO）會(huì)專門出具約60份公共服務(wù)物有所值分析報(bào)告。國家審計(jì)署進(jìn)行“物有所值”審計(jì)的目的，是向議會(huì)提供獨(dú)立、嚴(yán)格的分析，審查公共資金是否按照事先確定的政策目標(biāo)進(jìn)行支出，針對(duì)存在的問題提出進(jìn)一步改善公共服務(wù)供給的建議，以幫助議會(huì)和政府獲得持續(xù)改善的公共服務(wù)提供。

（八）在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用PPP模式

近年來，以PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施（工程服務(wù)）在全球范圍內(nèi)盛行，這與政府采購“物有所值”制度目標(biāo)的提出有著直接的關(guān)系。PPP模式能夠顯著改善政府公共服務(wù)供給水平，使采購更加“物有所值”。Peter，Colin&Ming（2010）對(duì)澳大利亞21個(gè)PPP項(xiàng)目和33個(gè)傳統(tǒng)采購項(xiàng)目進(jìn)行了研究，結(jié)果顯示，PPP模式更節(jié)約成本和時(shí)間，而且項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模越大、項(xiàng)目?jī)?nèi)容越復(fù)雜，這種優(yōu)勢(shì)越明顯。

在當(dāng)前我國推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推廣政府購買服務(wù)之時(shí)，將“物有所值” 確立為政府采購的制度目標(biāo)是十分必要的。但不可否認(rèn)的是，我們需要為“物有所值”的實(shí)施做好一系列準(zhǔn)備工作，如透明采購制度的實(shí)施、“物有所值”導(dǎo)向的審計(jì)評(píng)估機(jī)制的建立等。甚至由于“物有所值”重視產(chǎn)品或者服務(wù)的全壽命周期成本，要求預(yù)算的編制也不應(yīng)只考慮一年的投入，中期預(yù)算框架下的滾動(dòng)預(yù)算編制也應(yīng)適時(shí)跟進(jìn)。

（本文摘錄于國管局、國采中心《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購創(chuàng)新發(fā)展論文集》；作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

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