政府工程采購招標制度設計的問題與風險（下）

政府工程采購招標制度設計的問題與風險（下）

■ 徐煥東

第二，基于專家專業(yè)、公正的假設所形成的評審制度存在的問題和風險。

正如筆者此前所述，我國參照一些國家或公共組織的做法，將評標環(huán)節(jié)交給社會專家，并將選擇供應商的權力交給社會兼職專家和采購人單位人員組成的評標委員會。這種方式基于以下假設：一是專家一定是真正專業(yè)、內行的，其對工程質量、要求、指標、技術參數、造價成本等都了如指掌，且其評審都是基于專業(yè)能力和水平；二是專家是非常正直、客觀、公正的，不會殉私舞弊，也不會屈從于他人的意愿；三是專家一定是積極、認真負責的，這種責任感既來自于職業(yè)道德精神，還來自于嚴格規(guī)范的法律制度約束和責任追究；四是專家有充分的時間去做出評價。應當說，無論從理論推理還是現實實踐的情況看，對于專家的這些假設有一定道理，如果我們所假設的條件真的都能成立或得以保障，這樣的專家評審方式的確是一種優(yōu)良的選擇。事實上，目前的專家評審方式的確在一定程度上發(fā)揮了作用。但是必須承認，以上各種對于專家的假設，在現實中并不完全成立。

首先，從目前的制度設計來看，評審專家很專業(yè)、很內行只是一個概念和要求，并沒有實際的保障措施。所謂專家只是由某些單位推薦和認定的，其標準也只是專業(yè)和職稱，沒有實質性的專業(yè)考核、認證標準、認證程序，也沒有人員或機構對所選擇或聘請的專家是否真正專業(yè)承擔責任。因此，假設專家一定很專業(yè)，其實很難落到實處。其次，假定專家是客觀、公正、無私的，也難以保障。這里并不排除有相當多的專家的確是公正無私的，也不排除有些不公正、不客觀甚至帶有私利的人進入專家隊伍。那些有私利的人，一旦出現人情、利益的誘惑，就可能失去客觀公正，最終導致評審結果的改變。為什么劉志軍案中，只要劉打招呼要照顧的供應商，其分數就會高出許多，這是否與專家的傾向性有關？更重要的是，因為專家是由推薦的方式產生的，加上主管專家的機構并沒有特別的程序和責任追究機制，在現實中還可能存在專家“劣勝優(yōu)汰”的逆淘汰機制，即如果有采購人或中介機構想通過不當評審，獲得不當利益，他們顯然并不歡迎公正、正直的專家，而是需要不公正、“聽話”的專家，如此則出現公正專家逐步淡出和淘汰的情況，剩下的都是“聽話”的專家，這在現實中屢見不鮮。最后，關于專家的態(tài)度一定是積極、認真負責的假定，可能是成立的。但是，專家究竟對誰負責呢？是采購人、招標機構，還是供應商，還是社會公眾？其實并不清楚。專家的激勵機制是什么？是責任追究機制還是獎勵機制？從目前的情況看，只有道德和良心機制，而道德和良心機制在利益面前同樣不可靠。此外，工程招標項目中，需要評審的內容往往很多，除了專業(yè)性、責任心，專家的評審時間能否充分保障也是一個現實問題。如果招標機構給予的評審時間不能保障，對專家專業(yè)而公正的假設同樣難以成立。

第三，公共性質的采購人選擇中介代理機構不會尋租的假設存在風險。

按照《招標投標法》的制度設計，政府招標單位可以自主選擇中介代理機構，任何個人和單位都不得干涉。其假定招標單位是無私利、公正的，而其他任何單位和個人卻是靠不住、不能干預的。應該說，采購人完全有可能公正無私，在選擇招標機構時會出于公心，但同樣也可能存在私心。而作為一種制度制定的假設，特別是對政府公共工程而言，實際情況可能恰好相反，不是假設其無私，而必須假定其可能存在借公謀私的私心，然后通過科學的制度設計，避免可能出現的謀私行為?，F實情況也充分證明，在公共工程招標中，采購人追求私利的行為不僅存在，而且從劉志軍等案件暴露的情形看，形勢還十分嚴峻。

這里還可以做另一種假設，即采購人獲得政府工程建設資金后，至少在三個方面面臨誘惑。一是招標機構，其很可能為獲得招標代理機會而“討好”采購人；二是施工單位，很可能為獲得建設項目積極“活動”；三是采購人自身希望達成某種目標和利益，或者上級領導有某些“意向”。如果采購人公正無私，以上的誘惑或壓力可能不會產生作用。但是，如果采購人圖謀私利，且在選擇招標機構方面擁有絕對權力時，就一定會優(yōu)先選擇“聽話”的機構。而一旦采購人的“私下要求”與招標中介的盈利目標最大化相結合，陪標、串標、圍標、虛假合同、輪流得標、均等得利等現象就會隨之產生。因此，假設采購人公正無私，進而規(guī)定其可在工程招標中自主選擇中介機構，任何個人和單位都不得干涉，實際上可能為采購人獲得某些私利目標提供了便利條件。

第四，綜合計分法獲得最高分為最優(yōu)選擇的假設存在風險。

與招標程序和方式相對應的另一個問題，就是投標方案的評價和評審方式。現行工程招標中主要采取兩種評審方式，一是最低評標價法，即在滿足各種功能和服務要求的情況下，尋求價格較低（不低于成本價）的方案。另一種是綜合計分法，即設置不同因素，由專家對各因素進行評價打分，然后根據設計者認為的輕重程度不同，對不同因素設置權值，以每種因素的得分乘以權值得出總分，以得分最高者作為中標候選人。值得說明的是，綜合計分法形成的依據同樣來源于人們的假設：綜合多種因素進行評價，分值最高者為最優(yōu)選擇。這種假設在理論上可能沒有錯，如果是私人使用，可能的確是一種可行的方式，即使出現偏差，也可能只是操作技能和業(yè)務水平問題。但必須指出，如果是公共項目，情況就可能發(fā)生變化。綜合計分法存在明顯的主觀性，或者技術和操作能力不夠，或者采購人或代理機構有特殊目標，這個環(huán)節(jié)很容易被“操作”，通過不同的標準、權重設置等出現各種變數。

綜合計分法在操作上可能出現的漏洞，至少包括以下環(huán)節(jié)：首先是因素的設置。評價究竟應設置哪些因素？因素越多，考慮的面越廣，變數也越大。如《政府采購法實施條例》中規(guī)定的政策功能內容，是否必須作為一種因素加入評價？加入這一因素，顯然會影響結果。其次是評標標準的設計。綜合計分法主要通過設計分數標準進行，但分數標準是人為設置的，何為最高分，何為最低分，分差應該多大，都帶有主觀性，其設計是否科學？如果其中摻雜了主觀偏私，能夠避免嗎？三是評審專家打分的主觀性。通常的做法是，標準設置后由專家打分，這又增加了專家的自由裁量權。專家給出的分數真的很準確嗎？如果專家并不是真正的專家，或者專家受到“干預”或帶有私心，濫用打分權，結果會怎樣？四是權重比例的設置。對于所選擇的評價因素，如何確定其權值，是對評審結果影響最大的內容之一。顯然，如果價格因素的權值高，對那些有著價格優(yōu)勢的供應商而言一定有利，而價格因素的權重大小可能相差巨大，如占30%和占60%相差一倍，這種權值的設置本身也存在主觀性。

了解綜合計分法可能存在的漏洞與風險，就能更清楚某些領導干部對工程招標打招呼成功率為100%的原因。事實上，如果采購人或招標機構有偏私動機和尋租傾向，在評標設計環(huán)節(jié)的確存在“操作”機會。

第五，基于行政主管部門能自覺遵守法律、都具有工程及招標專業(yè)知識的假設而制定的各行政主管部門對本部門的政府工程招標自我監(jiān)督管理制度存在明顯的缺陷和風險。

《招標投標法》規(guī)定，除重大或特殊項目以外，招標投標活動主要由政府各行政主管部門自行管理和監(jiān)督。這種分散管理和同體自我監(jiān)督的方式，早已為業(yè)界所詬病。但從制度設計層面看，一直沒有改變的跡象，之后又通過《政府采購法》第四條，將這一監(jiān)督方式延伸到政府工程招標中，并在《招標投標法實施條例》中得以強化。

政府工程招標采購由各主管部門自行管理、同體自我監(jiān)督的制度設計，至少存在以下問題。其一，從理論上看，政府工程采購主要是由各行政部門以及其管理的下屬機構或團體、事業(yè)單位的采購行為，無論是委托中介機構還是自行采購，都是行政部門或事業(yè)單位、團體委托和操作的，直接關系到公共工程質量與效益，關系到社會公眾利益，以及供應商能否獲得公平競爭的機會等一系列社會公共利益，因此更需要代表社會公共利益的專門機構進行統一的監(jiān)督管理。行政部門及其下屬各類工程采購的招標，由行政部門自身監(jiān)督管理，很難形成有效的社會公信力。其二，從實踐的角度看，依靠各行政主管部門自覺、自愿地管理和監(jiān)督好自己工程招標的假設并不可靠。一些工程招標腐敗問題恰恰出在行政主管部門的主管領導。一旦主管部門特別是主管領導“不自覺”，甚至由主管部門或主管領導操縱，其自我管理和監(jiān)督的效果可想而知。實際上，許多尋租現象正是從主管部門、特別是主管領導的“授意”和干預開始的?？梢韵胂?，如果一些工程招標項目本身就有行政主管部門的領導“授意”和干預，出現違紀違法行為，影響采購結果，最后又由行政主管部門領導自己監(jiān)督自己，這樣的監(jiān)督管理結果會如何？

此外，各行政主管部門自行監(jiān)督管理，形成分散監(jiān)督管理局面，在專業(yè)和技術層面存在明顯風險。工程招標投標是十分復雜的事，包括選擇中介機構、中介機構的監(jiān)督管理、選擇評標專家，制定預期目標、可能的排斥條款、評審標準與方式，組織評標，確定評標結果等，以及如何避免、處罰一些機構或供應商的串標、圍標、陪標行為。這些不僅涉及多方面的利益關系、眾多的法律政策問題及技術性問題，對主管部門的監(jiān)督管理特別是仲裁也有很高的要求。而我國各級政府行政主管部門眾多，特別是地級市、縣，都由其主管部門分散監(jiān)督管理，其業(yè)務能力和水平是否能夠達到，是一個很現實的問題。目前全國情況千差萬別，同樣的招標項目，不同地區(qū)、同一地區(qū)不同部門監(jiān)督管理的尺度、標準各不相同，一些地區(qū)和部門監(jiān)督管理不到位，另一些卻嚴重越位，已成為不爭的事實。

任何制度設計都是為了規(guī)范某些特定行為，實現某些特定目標。而為實現某一目標制定的制度，都離不開某些特定假設，關鍵是各種假設本身應當客觀、可靠。如果假設可靠，如人性是貪婪的，在可能被貪腐侵害的環(huán)節(jié)設計防火墻，就會減少甚至避免這種情況的發(fā)生。相反，以不可靠的假設制定出的制度，一定會陷入怪圈。在眾多涉及制定制度的假設中，只要有一種假設不可靠，這種制度就可能出現明顯漏洞，而如果幾乎全部的假設都不靠譜，這樣的制度執(zhí)行起來會怎么樣？政府工程采購適用的《招標投標法》，在某種意義上說，其所做的主要假設，其實都不可靠，且都存在明顯的風險，這也正是目前政府工程采購招標投標領域問題眾多的主要原因。

應該說，對于政府工程招標采購適用法律的假設偏差、法律設計漏洞以及現實中出現的各種“操縱”行為，只有從更大的制度框架上進行調整，克服制度設計中的缺陷，才能改變目前政府工程采購招投標中的各種問題，使政府工程采購駛入正軌。

（作者單位：中央財經大學政府管理學院）

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