政府采購政策功能：效果評(píng)價(jià)及優(yōu)化路徑

【聚焦政府采購政策功能評(píng)價(jià)①】

編者按：黨的十九大報(bào)告提出全面實(shí)施績效管理的要求，作為現(xiàn)代財(cái)政制度重要組成部分的政府采購制度，是全面實(shí)施績效管理的題中之義?？茖W(xué)評(píng)價(jià)我國政府采購的政策功能效果，對(duì)于健全政府采購制度、合理確定我國加入GPA的出價(jià)清單等均具有較強(qiáng)的啟示價(jià)值。上海國家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購與績效管理研究中心主任章輝教授帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)，以我國2003年-2015年13年來的政府采購實(shí)踐為素材，通過構(gòu)建指標(biāo)體系、確定評(píng)價(jià)方法，歷時(shí)三年，完成了我國政府采購政策功能效果評(píng)價(jià)研究報(bào)告。本報(bào)從本期開始，以連載方式刊登報(bào)告的部分研究成果，以饗讀者。

政府采購政策功能：效果評(píng)價(jià)及優(yōu)化路徑

■ 章輝

政府采購制度作為公共財(cái)政體制建設(shè)的重要組成部分，天然地承載著服務(wù)于國家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的諸多政策功能。我國2003年-2015年13年來的政府采購實(shí)踐，不僅為評(píng)價(jià)我國政府采購政策功能效果提供了素材，而且通過科學(xué)、全面檢視政府采購政策功能效果，對(duì)于在新的高度推進(jìn)政府采購制度完善、優(yōu)化政府采購政策功能效果，均具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。同時(shí)，在我國即將加入WTO《政府采購協(xié)議》談判的關(guān)鍵時(shí)期，我國現(xiàn)行政府采購政策功能效果評(píng)價(jià)，對(duì)于出價(jià)清單的制定也具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

政府采購政策功能定位

綜合我國《政府采購法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，大致可將我國政府采購政策功能歸為四個(gè)指向，即調(diào)控功能、效率功能、協(xié)調(diào)功能和規(guī)范功能，且每一政策功能指向又有著不同的具體表現(xiàn)形式。這些不同的表現(xiàn)形式，可歸為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治三個(gè)層面。

可見，政府采購政策功能不是單一的，而是一個(gè)涵蓋多維目標(biāo)的功能體系。政府采購政策功能在不同層面甚至同一層面內(nèi)部的不同表現(xiàn)形式，既有統(tǒng)一性，又有對(duì)立性；不同的政策功能之間甚至存在沖突。所以，不能期待一項(xiàng)政府采購活動(dòng)能實(shí)現(xiàn)所有的政策功能。在我國的政府采購實(shí)踐中，如果不能正確認(rèn)識(shí)到政府采購政策功能的多維性，就有可能對(duì)政府采購制度產(chǎn)生誤解，無法充分運(yùn)用政府采購杠桿對(duì)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)作用，也會(huì)影響到我國公共財(cái)政體制框架的構(gòu)建。

政府采購政策功能效果評(píng)價(jià)

政府采購政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)由政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出、政策效果以及政策持續(xù)等“版塊”構(gòu)成，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系涵蓋經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性四個(gè)視角。效果評(píng)價(jià)中關(guān)于政府采購當(dāng)事人認(rèn)知的問卷調(diào)查，涉及全國10個(gè)省份，每個(gè)省份至少調(diào)查10個(gè)政府采購管理部門、20個(gè)采購單位、20個(gè)政府采購代理機(jī)構(gòu)和20個(gè)政府采購供應(yīng)商。調(diào)查共發(fā)出問卷1000份，回收有效問卷787份，有效回收率為78.7%。

基于2003年-2015年的我國政府采購實(shí)踐，根據(jù)政府采購政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)測算，我國政府采購政策功能效果綜合評(píng)分為70.24分，處于“合格”等級(jí)。就我國政府采購政策功能效果的總體水平而言，可以作出如下基本判斷：我國政府采購政策功能在2003年-2015年基本得到實(shí)現(xiàn)，不過，與有效發(fā)揮政府采購政策功能、促進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)、支持國家宏觀調(diào)控的要求相比，仍存在較大差距。

從評(píng)價(jià)指標(biāo)中一級(jí)指標(biāo)的得分情況看，得分率最高的為政策產(chǎn)出（82.2%），得分率最低的為政策持續(xù)（46.2%）。結(jié)合其他一級(jí)指標(biāo)的得分情況分析，從評(píng)價(jià)“版塊”內(nèi)容來說，可以作出如下基本判斷：2003年-2015年，我國政府采購的實(shí)踐發(fā)展領(lǐng)先于制度建設(shè)。短期內(nèi)，政府采購政策產(chǎn)出可以在政策執(zhí)行的配合下，得到較好顯現(xiàn)，但無法實(shí)現(xiàn)政策效果的同步提升；從長期來說，由于政策投入的滯后，以及由此而來的政策執(zhí)行依據(jù)模糊或缺乏，必將對(duì)政策持續(xù)帶來不利影響。

進(jìn)一步分析評(píng)價(jià)指標(biāo)中二級(jí)指標(biāo)的得分率，得分率在60%以下的有配套政策投入（50%）、流程規(guī)范（46%）、規(guī)范功能（58%）、調(diào)控功能（42%）、政府采購政策設(shè)計(jì)（50%）和政府采購當(dāng)事人認(rèn)知（44%）6個(gè)二級(jí)指標(biāo)；得分率在80%以上的有保障機(jī)制（85%）、政策導(dǎo)向（89%）、政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出（88%）和效率功能（90%）4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。因此，根據(jù)二級(jí)指標(biāo)的指向及得分，可以作出如下基本判斷：一方面，2003年-2015年，我國政府采購活動(dòng)雖然有《政府采購法》的規(guī)范，但由于《政府采購法實(shí)施條例》出臺(tái)嚴(yán)重滯后以及相關(guān)配套政策不夠完善，給政府采購預(yù)算約束、過程管理和驗(yàn)收評(píng)價(jià)等政策執(zhí)行帶來不利影響，并最終制約政府采購規(guī)范功能、調(diào)控功能等效果的發(fā)揮。同時(shí)，政府采購政策設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)性和規(guī)劃的完備性不足，政府采購當(dāng)事人的政策認(rèn)知存在局限，不僅是評(píng)價(jià)期內(nèi)制約政府采購政策功能發(fā)揮的不利因素，而且會(huì)成為政府采購政策持續(xù)性的“瓶頸”。另一方面，由于對(duì)“管采分離”“應(yīng)采盡采”和監(jiān)督考核等政府采購執(zhí)行保障機(jī)制的強(qiáng)化，政府采購規(guī)模得以大幅度提升，政府采購的資金效率也得到了有效提高。

政府采購政策功能效果優(yōu)化路徑

政府采購政策功能效果發(fā)揮，是政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出以及政策持續(xù)共同作用的結(jié)果。因此，促進(jìn)政府采購政策功能效果發(fā)揮，就必須實(shí)現(xiàn)政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出和政策持續(xù)四個(gè)方面的協(xié)調(diào)配合。

就政府采購政策投入而言，一是進(jìn)一步完善《政府采購法》。包括拓展對(duì)政府采購功能的界定、明確政府采購相關(guān)主體的法律地位、完善《政府采購法》關(guān)于供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度的規(guī)定、取消對(duì)投訴主體的限制并建立有效的司法救濟(jì)制度、調(diào)整《政府采購法》的適用范圍。二是健全政府采購法規(guī)體系。主要是協(xié)調(diào)政府采購相關(guān)法規(guī)之間的沖突，明確政府購買服務(wù)的政府采購屬性。

就政府采購政策執(zhí)行而言，應(yīng)從采購流程視角，按照“采購前-采購中-采購后”三大環(huán)節(jié)，嚴(yán)格政策執(zhí)行，從而導(dǎo)向有效的政策產(chǎn)出，最終實(shí)現(xiàn)政策效果。采購前的政府采購政策執(zhí)行重點(diǎn)要關(guān)注三個(gè)方面：規(guī)范政府采購預(yù)算編制、防范政府采購預(yù)算編制中的委托-代理風(fēng)險(xiǎn)、統(tǒng)籌各類政府采購資金。采購中是政府采購活動(dòng)的具體實(shí)施階段，控制政府采購周期、防范政府采購中的逆向選擇和采購中的串謀與勾結(jié)，應(yīng)成為政府采購政策執(zhí)行的著力點(diǎn)。采購合同簽訂后，政府采購面臨的主要問題是采購對(duì)象交付不及時(shí)、供應(yīng)商售后服務(wù)差、采購信息反饋不靈等。因此，采購后的政策執(zhí)行，可以探索構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評(píng)價(jià)體系與完善政府采購的信息反饋制度。

就政府采購政策產(chǎn)出而言，其不僅是政策投入和政策執(zhí)行的結(jié)果，還是政策效果的前提。政策產(chǎn)出通常表現(xiàn)為一定數(shù)量的產(chǎn)出規(guī)模（包括絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模）。從優(yōu)化政府采購政策功能效果的前提——政策產(chǎn)出考慮，就是要重點(diǎn)抓住政府采購規(guī)模擴(kuò)大和政府采購政策導(dǎo)向產(chǎn)出提升兩個(gè)方面。在2003年-2015年，我國政府采購規(guī)模由1659.4億元增加到21070.5億元，占財(cái)政支出的比重由6.73%上升到12%，占GDP的比重由1.22%上升到3.1%。應(yīng)該說，我國政府采購規(guī)模取得了顯著增長，但與OECD國家相比，我國政府采購支出占財(cái)政支出和占GDP的比重都偏低。擴(kuò)大政府采購相對(duì)規(guī)模取決于財(cái)政支出中購買性支出有多少份額通過政府采購方式來實(shí)施。適應(yīng)我國公共財(cái)政體制建設(shè)的深化，未來擴(kuò)大政府采購相對(duì)規(guī)模，主要就是如何有效推進(jìn)政府購買服務(wù)工作。政策導(dǎo)向產(chǎn)出反映政府采購政策功能中具有特定導(dǎo)向性功能政策的執(zhí)行結(jié)果，這種具有特定導(dǎo)向性的功能不可能通過政府采購流程規(guī)范和規(guī)模擴(kuò)大而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而是需要在政府采購政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化。

就政府采購政策持續(xù)而言，不斷優(yōu)化的政策安排，成為政府采購政策功能效果發(fā)揮的動(dòng)力之源。根據(jù)對(duì)2003年-2015年我國政府采購政策功能效果評(píng)價(jià)的評(píng)分結(jié)果，政策持續(xù)部分應(yīng)得分為10分，評(píng)價(jià)得分僅為4.62分，得分率為46.2%，成為評(píng)價(jià)“板塊”中得分率最低的部分。這表明，我國政府采購在政策設(shè)計(jì)方面不能提供穩(wěn)定的政策預(yù)期，進(jìn)而影響了各方當(dāng)事人的政策認(rèn)知，不僅“掣肘”了當(dāng)期政府采購政策功能效果的發(fā)揮，還成了未來政府采購政策功能效果發(fā)揮的“天花板”。

對(duì)此，應(yīng)不斷優(yōu)化政府采購政策設(shè)計(jì)，形成持續(xù)、穩(wěn)定的政策預(yù)期。一是要做好政府采購政策協(xié)調(diào)與規(guī)劃。包括做好政府采購政策的頂層設(shè)計(jì)，接軌政府采購協(xié)議（GPA）的基本原則，合理定位監(jiān)管主體及采購范圍；協(xié)調(diào)不同目標(biāo)取向的政府采購政策矛盾。二是要科學(xué)引導(dǎo)政府采購當(dāng)事人認(rèn)知。按照認(rèn)知行為理論的解釋，在認(rèn)知、情緒和行為中，認(rèn)知扮演著中介與協(xié)調(diào)的作用。認(rèn)知對(duì)個(gè)人的行為進(jìn)行解讀，這種解讀直接影響著個(gè)體是否最終采取行動(dòng)?？茖W(xué)引導(dǎo)政府采購當(dāng)事人認(rèn)知，首先要提升政府采購功能認(rèn)知的全面性，其次要準(zhǔn)確理解政府采購執(zhí)行中的強(qiáng)制采購，最后要充分認(rèn)識(shí)政府采購績效評(píng)價(jià)工作的意義，從而實(shí)現(xiàn)“認(rèn)知-檢驗(yàn)-反思-提升”的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

（作者單位：上海國家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購與績效管理研究中心）

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