建立內(nèi)控機(jī)制 提高管理水平

建立內(nèi)控機(jī)制 提高管理水平

湖南大學(xué)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)與設(shè)備管理處 倪綱

說(shuō)起“政府采購(gòu)內(nèi)部控制”，大家可能覺(jué)得有點(diǎn)模糊，有種無(wú)從下手之感。我結(jié)合自己的工作情況，談?wù)勼w會(huì)和感受。

對(duì)建立內(nèi)部控制機(jī)制重要性的個(gè)人認(rèn)識(shí)

認(rèn)識(shí)1：建立內(nèi)部控制機(jī)制是采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任之一。

采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)哪些主體責(zé)任呢？《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十一條規(guī)定，采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，公正廉潔，誠(chéng)實(shí)守信，執(zhí)行政府采購(gòu)政策，建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求。采購(gòu)人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)。

《條例》明確規(guī)定了采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)的五大主體責(zé)任：

一是科學(xué)合理確定采購(gòu)需求。采購(gòu)需求是指采購(gòu)人對(duì)擬采購(gòu)的貨物或服務(wù)的技術(shù)、規(guī)格、性能、功能以及質(zhì)量要求等。明確合理的采購(gòu)需求是做好采購(gòu)工作的前提和基礎(chǔ)。

二是執(zhí)行政府采購(gòu)政策，包括節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展及支持本國(guó)產(chǎn)品等。

三是公開(kāi)采購(gòu)信息（對(duì)應(yīng)公正廉潔），包括中標(biāo)、成交結(jié)果等該公開(kāi)的一定要公開(kāi)。

四是嚴(yán)格履約驗(yàn)收（對(duì)應(yīng)誠(chéng)實(shí)守信），要及時(shí)簽訂合同，落實(shí)履約驗(yàn)收責(zé)任。

五是建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度。

就如何建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，2016年6月，財(cái)政部又專門(mén)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔99〕號(hào)），進(jìn)一步明確“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)做好政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理，明確內(nèi)部工作機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求、政策落實(shí)、信息公開(kāi)、履約驗(yàn)收、結(jié)果評(píng)價(jià)等的管理，根據(jù)實(shí)際工作情況建立相應(yīng)的內(nèi)控機(jī)制?！?/p>

在此，提醒大家關(guān)注幾個(gè)時(shí)間點(diǎn)：《政府采購(gòu)法》于2003年1月1日起開(kāi)始施行；《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》于2015年3月1日開(kāi)始實(shí)施；財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的時(shí)間是2016年6月29日。為什么《政府采購(gòu)法》施行10多年后國(guó)家要特別強(qiáng)調(diào)建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度呢？有些關(guān)鍵詞很能說(shuō)明原因，比如“依法治國(guó)”“國(guó)家治理”“反腐倡廉”“誠(chéng)信體系建設(shè)”“責(zé)任追究制度”等等。建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，已不僅僅是對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)的要求，我們采購(gòu)人一定要認(rèn)識(shí)到其重要性，并做好做到位。

認(rèn)識(shí)2：建立內(nèi)部控制機(jī)制是對(duì)采購(gòu)人的自我保護(hù)。

什么是采購(gòu)人？《政府采購(gòu)法》第十五條明確，采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。具體到各高校，學(xué)校的采購(gòu)辦或采購(gòu)中心當(dāng)然就是采購(gòu)人。但在貨物服務(wù)類實(shí)際采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人往往還包含采購(gòu)項(xiàng)目的具體用戶（項(xiàng)目部門(mén)），因?yàn)樗麄兪遣少?gòu)需求和履約驗(yàn)收這兩大主體責(zé)任的實(shí)際履行者。

采購(gòu)活動(dòng)沒(méi)出問(wèn)題，皆大歡喜。一旦出了問(wèn)題，采購(gòu)辦和具體用戶各自應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任呢？比如，出現(xiàn)問(wèn)題最多的往往是采購(gòu)預(yù)算不合理、采購(gòu)需求不科學(xué)。預(yù)算過(guò)低，則無(wú)人應(yīng)標(biāo)，導(dǎo)致廢標(biāo)；預(yù)算過(guò)高，則中標(biāo)價(jià)虛高，浪費(fèi)資源，為腐敗預(yù)留了空間；采購(gòu)需求不清，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣，背離了物有所值的價(jià)值目標(biāo)。出了問(wèn)題后，“我們把項(xiàng)目全部委托給了采購(gòu)辦，具體情況自己不清楚。”這是用戶（項(xiàng)目部門(mén)）推脫責(zé)任的最常見(jiàn)情形。因此，如何處理好采購(gòu)人（采購(gòu)辦）與用戶（項(xiàng)目部門(mén)）的權(quán)責(zé)關(guān)系，靠的還是完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，責(zé)任越分明，越能有效保護(hù)自己。

如何建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度

按照財(cái)政部的要求，我校從2016年開(kāi)始著手政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，2017年7月編制完成了《湖南大學(xué)內(nèi)部控制手冊(cè)》，其中第七章為“采購(gòu)管理”，共七小節(jié)。第一節(jié)為業(yè)務(wù)概述；第二節(jié)為控制目標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)，涉及31個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；第三節(jié)為內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)；第四節(jié)為日常權(quán)限清單；第五節(jié)為不相容職責(zé)清單；第六節(jié)為業(yè)務(wù)流程圖；第七節(jié)為配套規(guī)范文件。

在此基礎(chǔ)上，我們編制了《湖南大學(xué)儀器設(shè)備采購(gòu)手冊(cè)》，包括《湖南大學(xué)儀器設(shè)備采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》《湖南大學(xué)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)采購(gòu)指導(dǎo)意見(jiàn)》《湖南大學(xué)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)供應(yīng)商行為規(guī)范》《湖南大學(xué)儀器設(shè)備分散采購(gòu)指導(dǎo)意見(jiàn)》《湖南大學(xué)儀器設(shè)備采購(gòu)流程圖》《湖南大學(xué)采購(gòu)需求編制說(shuō)明》《湖南大學(xué)政府采購(gòu)負(fù)面清單》《湖南大學(xué)儀器設(shè)備采購(gòu)合同模板》等10類制度文件。

經(jīng)過(guò)努力，湖南大學(xué)已初步搭建起政府采購(gòu)內(nèi)部控制的整體框架，基本的管理制度也已建立，但仍需進(jìn)一步細(xì)化完善，比如制定家具采購(gòu)、軟件采購(gòu)等實(shí)施細(xì)則。

對(duì)此，我們可以參考美國(guó)的做法。美國(guó)沒(méi)有專門(mén)的政府采購(gòu)法，但與政府采購(gòu)相關(guān)的法律就有約500部，比如《武裝部隊(duì)采購(gòu)法案》《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)及管理法案》、《聯(lián)邦政府采購(gòu)政策辦公室法案》《小額采購(gòu)業(yè)務(wù)法案》《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》等，很細(xì)很全。

如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)？我提兩點(diǎn)建議：

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)采購(gòu)人的專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。政府采購(gòu)具有面向市場(chǎng)的特性，又涉及經(jīng)濟(jì)、法律、合同等多方面專業(yè)知識(shí)，不同于常規(guī)的行政性工作，政策性強(qiáng)、專業(yè)性高，要求工作人員不僅要熟悉政府采購(gòu)的政策、流程，還要掌握采購(gòu)項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，各行各業(yè)都要有所涉獵。因此，加強(qiáng)采購(gòu)人的專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)非常必要。專業(yè)的事情應(yīng)由專業(yè)的人來(lái)做，比如美國(guó)的合同官、國(guó)際招標(biāo)設(shè)備監(jiān)理師、職業(yè)采購(gòu)師制度等。

從事采購(gòu)的工作人員至少應(yīng)做到兩點(diǎn)：一是把握采購(gòu)政策。要不斷加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，深入理解、全面掌握各項(xiàng)政策法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)和內(nèi)容要求，清楚“什么可以做、什么必須做、什么不能做”。在具體操作層面，既要熟悉政府采購(gòu)基本工作流程和交易規(guī)則，又要針對(duì)實(shí)際情況，從采購(gòu)需求編制、履約驗(yàn)收管理等方面提高執(zhí)行能力。二是規(guī)范采購(gòu)行為。采購(gòu)人在強(qiáng)化自身主體責(zé)任的同時(shí)，更要堅(jiān)持依法依規(guī)辦事，杜絕“不作為、慢作為、亂作為”現(xiàn)象。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)采購(gòu)管理信息化建設(shè)。當(dāng)前，電子競(jìng)價(jià)、電商采購(gòu)等豐富了采購(gòu)模式；政府采購(gòu)管理系統(tǒng)優(yōu)化了采購(gòu)審批流程，讓用戶“少跑腿”。但僅有這些還不夠，要真正實(shí)現(xiàn)“公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)信擇優(yōu)、物有所值”的采購(gòu)目標(biāo)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫(kù)信息集成建設(shè)尤為重要。為什么采購(gòu)人與供應(yīng)商的信息會(huì)不對(duì)稱？為什么個(gè)人買(mǎi)東西都愛(ài)“貨比三家”？為什么美國(guó)政府采購(gòu)更多采用競(jìng)爭(zhēng)性談判？數(shù)據(jù)信息起了決定性的作用，政府在這方面應(yīng)有所作為。

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