政府采購數(shù)字化轉型的成效及挑戰(zhàn)

政府采購數(shù)字化轉型的成效及挑戰(zhàn)

中國財政科學研究院財政大數(shù)據研究所王志剛

數(shù)字化時代給政府治理現(xiàn)代化帶來新機遇，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，同樣需要充分利用數(shù)字化紅利。一些地方在財政數(shù)字化轉型方面進行了富有成效的探索，同樣也面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，如何讓全社會都能最大限度地獲得數(shù)字化紅利，進一步提升政府采購的質量和效率，是一個值得思考的問題。

政府采購數(shù)字化轉型的背景與必要性

現(xiàn)代財政制度需要與之對應的現(xiàn)代治理手段。當前，以互聯(lián)網、大數(shù)據、人工智能為代表的新一代技術蓬勃發(fā)展，給政府治理尤其是財政制度的現(xiàn)代化帶來了有利機遇。財政數(shù)字化轉型通過數(shù)字技術對財政數(shù)據進行深度挖掘，能夠優(yōu)化財政業(yè)務流程，提高財政資金的使用效益；同時，財政業(yè)務數(shù)字化將產生大量數(shù)據資產，未來可能成為政府重要的資產。數(shù)字經濟時代更加凸顯傳統(tǒng)政府采購模式的缺陷與不足，采購流程繁瑣且審批時間長、透明度不高、信息不對稱引發(fā)道德風險與逆向選擇等問題，不利于政府采購職能的有效發(fā)揮。技術的進步與實踐推動了數(shù)字化政府建設，政府采購數(shù)字化轉型成為可能。

服務型政府建設需要政府采購數(shù)字化轉型，一方面有助于規(guī)范采購行為、優(yōu)化采購流程、提高采購資金使用效益，通過提升政府采購效能，落實政府采購“放管服”改革；另一方面，政府采購數(shù)字化轉型將云計算、大數(shù)據、人工智能等技術優(yōu)勢嵌入到政府采購全生命周期，依靠算法自動識別、監(jiān)控和預警，減少了人為因素的擾動，促進市場公平競爭。

廉潔型政府需要政府采購數(shù)字化轉型。政府采購數(shù)字化讓采購更加透明、陽光、規(guī)范，可以實現(xiàn)對政府采購全生命周期的數(shù)字化監(jiān)管，可以實現(xiàn)對各種采購行為的穿透式監(jiān)管，有助于提高政府的廉潔高效。

政府采購數(shù)字化轉型面臨的困難與挑戰(zhàn)

典型表現(xiàn)為以下幾點：

一是政府采購數(shù)字化平臺的職能定位不清晰，有礙其可持續(xù)發(fā)展。政府采購天然具有公益性和非營利性，而政府采購數(shù)字化平臺的運營者是典型的市場主體。然而，此類平臺通常被視為政府公共服務平臺的一部分，只能提供公益服務，政府有限的資金投入難以彌補平臺開發(fā)、運營和維護的成本。

二是政府采購數(shù)字化平臺運營缺乏具體的法律保障。作為一類新的市場主體，此類平臺的運營者并未獲得對應的法律保障，甚至受到現(xiàn)有法律法規(guī)的制約。此類平臺不適用于《電子商務法》，政府采購的特殊性也使得平臺業(yè)務模式不同于電子商務領域。例如，集中采購是政府采購的組織方式之一，供應商之間的充分有效競爭是政府采購制度的核心，而《電子商務法》第四十六條規(guī)定，“電子商務提供服務……不得采取集中競價、做市商等集中交易方式進行交易”。與政府采購相關的法律也同樣難以適用于政府采購數(shù)字化平臺及其運營者。此外，現(xiàn)有財政法規(guī)無法覆蓋到此類平臺機構，使得此類平臺運營商潛在的提質增效作用得不到充分發(fā)揮。

三是政府采購標準化建設滯后。對于數(shù)字化轉型后的政府采購而言，第一層次是實現(xiàn)供需雙方商品與服務的標準化，第二層次是實現(xiàn)政府采購數(shù)據的標準化。與數(shù)字化時代相適應的政府采購規(guī)范與實施標準尚未出臺，增加了需求側商品與服務標準化的難度。

四是政府采購數(shù)據產權歸屬不清晰，不利于政府數(shù)據資產價值的實現(xiàn)。各類政府采購數(shù)字化平臺產生的采購公告、合同、支付記錄等大量數(shù)據，均沒有明確的產權主體。政府采購數(shù)據源自于各個分散的采購人，在一定程度上具有國有資產的性質，數(shù)據集成后必然出現(xiàn)所有者缺位的問題。如果長期不明確歸屬問題，采購數(shù)據將成為冗余資產，難以發(fā)揮政府數(shù)據資產的價值。

五是部門協(xié)調與數(shù)據整合不足。將采購人和采購數(shù)據匯集到一起，是政府采購數(shù)字化轉型成功的關鍵。然而，我國中央與地方之間、部門之間缺乏協(xié)同性，存在數(shù)據“條塊分割”現(xiàn)象，使得數(shù)據整合這一基礎工作的推進極其困難。當部門間數(shù)據無法實現(xiàn)一體化整合時，政府采購必然受制于信息不對稱所引致的道德風險、逆向選擇等委托代理問題。

對策建議

重新認識新型數(shù)字化平臺的職能定位問題。政府采購數(shù)字化平臺既是電商平臺，又是電子政務平臺，具有商業(yè)性和公益性的雙重特性。在《政府采購法》修改之前，可借鑒《電子商務法》，先行出臺一些地方性法律法規(guī)，充分考慮電子政務的特殊性，明確此類數(shù)字化平臺的職能，以公益性為基礎，同時兼顧企業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)性需求。將兩種特性有機融合在一起，才能更有效地推動政府采購制度的高效運行。

加快制定數(shù)字化政府采購制度。2003年以來，各地區(qū)、各部門認真貫徹實施《政府采購法》，推動政府采購改革不斷深化。但是我們也要清醒地認識到，政府采購制度尚未完全實現(xiàn)預期目標，仍然存在“質次、價高、低效”的弊病，采購政策功能和采購結果不匹配、專家評審質量不高、采購環(huán)節(jié)的信息不對稱等問題普遍存在。數(shù)字化采購借技術進步推動制度優(yōu)化，建議盡快出臺全國性的“互聯(lián)網+政府采購”行動方案、電子政府采購管理辦法、政府采購信用管理辦法等，并最終完成《政府采購法》的修訂工作，為“互聯(lián)網+政府采購”管理交易模式創(chuàng)新提供堅實的制度保障。

推進數(shù)字化政府采購標準建設。依托于大數(shù)據技術，我們可以更加精準地識別企業(yè)需求和政府需求，從而實現(xiàn)在數(shù)字化采購平臺上的供需對接，提高財政資金配置效率。在數(shù)字化政府采購中，平臺幾乎承載了所有的標準：采購業(yè)務標準、服務標準、技術標準。另外，采購合同的標準化也是重要內容之一。按照目前的采購方式，分類編制通用類產品和服務項目標準采購文件，并依據《政府采購法》《合同法》等規(guī)定，結合行業(yè)特點和交易習慣制定合同文本。標準的統(tǒng)一，有利于實現(xiàn)全國政府采購市場和管理體系的一體化，有助于規(guī)范采購行為、促進廉政建設。

推進政府數(shù)據整合與開發(fā)利用。要充分利用“互聯(lián)網+政務”的機遇，打破信息孤島、數(shù)據分割等障礙，消除信息不對稱性帶來的各種問題。要建立跨部門的數(shù)據共享合作機制，實現(xiàn)財政、稅務、社保、市場監(jiān)督、司法等多部門之間的數(shù)據共享和監(jiān)管協(xié)同；推動整合政府采購供應商數(shù)據庫；推動評審專家數(shù)據庫的信息共享；建立分行業(yè)的專家誠信記錄檔案和動態(tài)優(yōu)化機制。

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