PPP監(jiān)管瓶頸如何破解

PPP監(jiān)管瓶頸如何破解

■ 趙曄

自2013年以來，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式作為擴(kuò)大公共服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量的有效手段，逐漸形成一套相對(duì)完善的制度體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年5月底，全國(guó)PPP管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目9000個(gè)，投資額13.6萬(wàn)億元，累計(jì)落地項(xiàng)目5740個(gè)，投資額8.8萬(wàn)億元，落地率達(dá)63.8%。多方利益主體的參與是PPP項(xiàng)目的顯著特征。而由于各主體利益目標(biāo)的多元性和差異性，完善PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系、有效應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)變得極為重要。從2017年開始，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列PPP監(jiān)管文件，各地也在加強(qiáng)PPP監(jiān)管方面作出有益嘗試，如江蘇省率先出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)督的意見》，將PPP項(xiàng)目全生命周期納入財(cái)政監(jiān)督范疇，河南省進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目的入庫(kù)條件等。然而，從整體上看，我國(guó)PPP監(jiān)管體系仍存在法律法規(guī)缺位、監(jiān)管主體界定不清、監(jiān)督手段滯后等問題，完善PPP監(jiān)管體系任重道遠(yuǎn)。

完善監(jiān)管法律法規(guī)，破解制度瓶頸。我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，涉及PPP項(xiàng)目的主要包括政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、公司法、民法通則、建筑法等，而且其內(nèi)容較為分散，適用范圍相對(duì)較窄，缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的頂層立法，導(dǎo)致PPP參與方的權(quán)利與義務(wù)尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)范，PPP監(jiān)管缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。從國(guó)外PPP的發(fā)展實(shí)踐看，完善的法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的前提條件。作為最早采用PPP模式的國(guó)家之一，英國(guó)雖然沒有PPP模式的專門立法，但其《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》以及一系列規(guī)范性文件從不同層面為PPP模式提供了法律支撐和具體的操作指引。韓國(guó)作為亞洲少數(shù)幾個(gè)擁有較完善PPP立法的國(guó)家，在1994年就頒布了首部PPP法，目前PPP項(xiàng)目已覆蓋到所有與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。具體到我國(guó)，應(yīng)探索建立國(guó)家立法與地方立法相結(jié)合的PPP法律體系，此外還需根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)制定行業(yè)專門法規(guī)和管理辦法。

構(gòu)建多層次的PPP項(xiàng)目監(jiān)督體系，破除監(jiān)督主體瓶頸。完整的監(jiān)督體系應(yīng)由政府監(jiān)管體系與社會(huì)監(jiān)督體系共同構(gòu)成，而目前我國(guó)PPP監(jiān)督體系存在政府機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、社會(huì)監(jiān)督流于形式的問題。從政府監(jiān)管體系看，我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管政出多門，財(cái)政、發(fā)改、交通、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市政管理等部門都扮演著重要角色，各部門之間的權(quán)責(zé)卻沒有明確的界定，監(jiān)管內(nèi)容難免出現(xiàn)交叉或重疊。如在PPP項(xiàng)目適用法律體系的規(guī)定上，按照財(cái)政部相關(guān)政策規(guī)定，項(xiàng)目的合作方之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)可提起民事訴訟或仲裁，這意味著PPP項(xiàng)目屬于民事法律范疇；按照國(guó)家發(fā)改委相關(guān)政策規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者在認(rèn)為權(quán)利被侵犯時(shí)可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，意味著PPP項(xiàng)目屬于行政法法律范疇。諸如此類的問題嚴(yán)重影響了政府監(jiān)管效率。同時(shí)，PPP監(jiān)管部門缺乏獨(dú)立性，目前的政府部門既是PPP項(xiàng)目的參與者，又是監(jiān)督者，這種雙重身份使得社會(huì)資本處于不利地位。

對(duì)此，一方面要加快PPP監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限范圍、監(jiān)管的政策目標(biāo)、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，另一方面，要設(shè)立綜合性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其在國(guó)家層面主要承擔(dān)制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制等職能，在各省市層面依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作。此外，還要建立公開、公平、公正的PPP項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，完善公眾投訴、建議平臺(tái)及聽證會(huì)制度，做好利益相關(guān)者的結(jié)果反饋工作，暢通社會(huì)公眾監(jiān)督渠道。

強(qiáng)化績(jī)效管理，加大激勵(lì)創(chuàng)新，破除監(jiān)管手段瓶頸。首先要完善PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核機(jī)制。在考核范圍上，要建立涵蓋項(xiàng)目全生命周期的考核管理體系，形成一個(gè)包括項(xiàng)目目標(biāo)確立、建設(shè)觀念、行為過程、結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)的完整考核鏈條；在考核標(biāo)準(zhǔn)上，要從指標(biāo)設(shè)定、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行完善，評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系設(shè)置中要突出定量評(píng)價(jià)的內(nèi)容，績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要建立針對(duì)不同對(duì)象、不同階段、不同行業(yè)的績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新激勵(lì)手段并加大其使用范圍。激勵(lì)手段可包括經(jīng)濟(jì)手段、信用評(píng)級(jí)、其他獎(jiǎng)勵(lì)手段等方式。其中，經(jīng)濟(jì)手段主要是政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)只規(guī)定最高價(jià)格上限，而經(jīng)營(yíng)者通過提高經(jīng)營(yíng)效率等方式改變經(jīng)營(yíng)策略，從而使得最終出廠成本低于政府規(guī)定的價(jià)格，這種方式有利于社會(huì)資本方科技進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新；信用評(píng)級(jí)是指政府監(jiān)管方對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行資格認(rèn)證，在后繼的特許經(jīng)營(yíng)方面給予其一定的優(yōu)先權(quán)，這種方式有利于激勵(lì)社會(huì)資本方提升服務(wù)、產(chǎn)品的質(zhì)量，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)；其他獎(jiǎng)勵(lì)手段則包括按照地域關(guān)聯(lián)性將項(xiàng)目附近的廣告牌、加油站等收益委托給特許經(jīng)營(yíng)者等。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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