借交易平臺(tái)整合實(shí)現(xiàn)更有效率更高質(zhì)量的監(jiān)管

借交易平臺(tái)整合

實(shí)現(xiàn)更有效率更高質(zhì)量的監(jiān)管

公共資源交易平臺(tái)的整合必然會(huì)產(chǎn)生新的管理需求，也必然對(duì)相關(guān)職能部門監(jiān)管職責(zé)的履行提出新的要求。不過，需要強(qiáng)調(diào)的是，平臺(tái)整合只是對(duì)公共資源的交易方式進(jìn)行了一定調(diào)整，并不導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)的轉(zhuǎn)移、豁免或減輕。各職能部門仍要依據(jù)法律規(guī)定履行法定的監(jiān)管職能，并借助新的技術(shù)條件實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源交易的更有效監(jiān)管

■ 成協(xié)中

整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，是《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》確定的重要改革任務(wù)，是完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、約束行政權(quán)力，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要舉措。國務(wù)院辦公廳2015年印發(fā)的《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》（國辦發(fā)[2015]63號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《工作方案》）對(duì)公共資源交易平臺(tái)的整合提出了具體目標(biāo)和要求；國家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部等十四部委2016年制發(fā)的《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）則以部門規(guī)章的形式，對(duì)公共資源交易平臺(tái)的運(yùn)行、服務(wù)和監(jiān)督管理予以調(diào)整和規(guī)范，明確了平臺(tái)整合背景下公共資源交易的具體方式、監(jiān)管責(zé)任。然而，個(gè)別地方在交易平臺(tái)整合工作的開展過程中，對(duì)中央政策和相關(guān)立法的理解存在一定偏差，不少地方多頭監(jiān)管與監(jiān)管缺失并存，背離了建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)的制度初衷。筆者試結(jié)合交易平臺(tái)整合的背景，就如何正確履行平臺(tái)整合之后的監(jiān)管責(zé)任提供一孔之見。

平臺(tái)整合的問題指向與現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前，我國公共資源交易處于起步階段，公共資源交易的規(guī)范化程度還比較低。各地在開展公共資源交易過程中暴露的主要問題有如下方面：各類交易市場(chǎng)分散設(shè)立、重復(fù)建設(shè)，市場(chǎng)資源不共享；有些交易市場(chǎng)職能定位不準(zhǔn)，運(yùn)行不規(guī)范，公開性和透明度不夠，違法干預(yù)交易主體自主權(quán)；有些交易市場(chǎng)存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)較重；公共資源交易服務(wù)、管理和監(jiān)督職責(zé)不清，監(jiān)管缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象不同程度存在。這些問題的存在嚴(yán)重制約了我國公共資源交易的質(zhì)量和效率，既不利于激發(fā)公共資源交易市場(chǎng)的活力，也不利于政府監(jiān)管職能的有效行使。

在此背景下，2013年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出“整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺(tái)，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督管理”。2015年的《工作方案》和2016年的《暫行辦法》都是在這一目標(biāo)的指引下，對(duì)公共資源交易運(yùn)行、服務(wù)和監(jiān)管所作的具體規(guī)范。2019年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），從完善公共資源市場(chǎng)化配置機(jī)制、優(yōu)化公共資源交易服務(wù)、創(chuàng)新公共資源交易監(jiān)管體制三方面提出具體要求。這些政策要求和制度文件，都旨在最大限度地整合資源、理順監(jiān)管體制，更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的公共資源交易市場(chǎng)的形成。

平臺(tái)整合并不導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)的轉(zhuǎn)移

平臺(tái)整合必然會(huì)產(chǎn)生新的管理需求。不少地方在公共資源交易平臺(tái)整合過程中，通過地方立法的形式，設(shè)立專門的公共資源交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的公共資源交易進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理；而財(cái)政、發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、工商行政管理、交通運(yùn)輸、水務(wù)、房地產(chǎn)管理、國有資產(chǎn)管理等有關(guān)部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同做好有關(guān)的公共資源交易監(jiān)督管理工作。通過立法的形式來整合行政監(jiān)管資源、理順監(jiān)管體制的努力值得肯定，但就其內(nèi)容和方向來看，存在明顯的違法和不當(dāng)之處。

在立法層面，我國對(duì)公共資源交易活動(dòng)實(shí)行分類監(jiān)管的原則，即對(duì)不同類型的公共資源交易，由不同的行政監(jiān)管部門依據(jù)不同的法律來進(jìn)行監(jiān)管。如對(duì)于貨物和服務(wù)的政府采購，主要由財(cái)政部門依據(jù)《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；對(duì)于工程項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)，則主要由發(fā)展改革部門依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；國有資產(chǎn)的交易，則由國有資產(chǎn)管理部門依照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》及相關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行監(jiān)管。

平臺(tái)整合只是對(duì)公共資源的交易方式進(jìn)行了一定調(diào)整，并不導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)的轉(zhuǎn)移。在《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關(guān)法律對(duì)公共資源交易的監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任未作出調(diào)整的情況下，公共資源交易方式的調(diào)整并不帶來監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任的轉(zhuǎn)移。即使建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，對(duì)于各種類別的公共資源交易活動(dòng)，財(cái)政、發(fā)展改革、國有資產(chǎn)管理等行政主管部門仍然依據(jù)相關(guān)實(shí)體法享有監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限。

正是在此意義上，無論是《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，還是國辦《工作方案》、十四部委《暫行辦法》，都要求“各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)、財(cái)政、國土資源、國有資產(chǎn)等行政監(jiān)督管理部門按照規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)公共資源交易活動(dòng)的監(jiān)督管理”?！吨笇?dǎo)意見》也進(jìn)一步明確了公共資源交易平臺(tái)的公共服務(wù)地位，除法律法規(guī)明確規(guī)定外，公共資源交易中心不得代行行政監(jiān)管職能，不得限制交易主體自主權(quán)，不得排斥和限制市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的電子交易系統(tǒng)。公共資源交易平臺(tái)的整合并不導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)由相關(guān)職能部門轉(zhuǎn)移至平臺(tái)的管理主體。當(dāng)前，部分地區(qū)通過地方立法的形式，建立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管部門并授權(quán)其行使統(tǒng)一的監(jiān)管職責(zé)，違反了《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律規(guī)定。

平臺(tái)整合對(duì)監(jiān)管職責(zé)的履行提出新要求

當(dāng)然，需要指出的是，平臺(tái)整合是基于原先分散化的交易方式不利于公共資源交易的質(zhì)量和效率，試圖通過整合實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源交易的全過程監(jiān)管。這種整合因而必然對(duì)相關(guān)職能部門監(jiān)管職責(zé)的履行提出新的要求。如果只是進(jìn)行了平臺(tái)整合，相關(guān)職能部門依然按照傳統(tǒng)的理念、方式、機(jī)制等開展監(jiān)管，其監(jiān)管效能必然也無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。

為此，《工作方案》提出，要按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，深化公共資源交易管理體制改革，推進(jìn)公共資源交易服務(wù)、管理與監(jiān)督職能相互分離，完善監(jiān)管機(jī)制，防止權(quán)力濫用?！稌盒修k法》進(jìn)一步從電子化監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管等方面，提出創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)建立多種監(jiān)管方式結(jié)合的監(jiān)管體系?！吨笇?dǎo)意見》則從實(shí)施協(xié)同監(jiān)管、強(qiáng)化信用監(jiān)管、開展智慧監(jiān)管三個(gè)方面，對(duì)公共資源交易平臺(tái)整合之后的創(chuàng)新監(jiān)管提出了具體要求。這些監(jiān)管要求，一方面強(qiáng)調(diào)交易平臺(tái)的整合并不會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)的豁免或減輕，相關(guān)職能部門仍要依據(jù)法律之規(guī)定履行法定的監(jiān)管職能；另一方面突出了監(jiān)管部門要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，借助新的技術(shù)條件實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源交易的更有效監(jiān)管。比如，在傳統(tǒng)的分散監(jiān)管形態(tài)之下，行政部門更多借助行政許可、行政檢查、行政處罰等方式來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，而在平臺(tái)整合的背景下，監(jiān)管部門需要更多運(yùn)用技術(shù)手段，推進(jìn)大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管等新型監(jiān)管方式。

借平臺(tái)整合實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源交易更高效更高質(zhì)量的監(jiān)管

在信息化、電子化的背景下，公共資源交易平臺(tái)整合，亦為行政主管部門履行監(jiān)管職責(zé)提供了新的便利。這種便利具體體現(xiàn)在如下方面：一是實(shí)現(xiàn)了過程留痕。通過平臺(tái)整合和擴(kuò)大平臺(tái)的適用范圍，將應(yīng)該或可以通過市場(chǎng)化方式配置的公共資源納入平臺(tái)，能夠最大化地將公共資源的交易納入監(jiān)管范圍，實(shí)行公共資源交易全過程信息公開，保證各類交易行為動(dòng)態(tài)留痕、可追溯。二是便于交易信息的互聯(lián)互通。通過進(jìn)一步整合規(guī)范公共資源交易平臺(tái)，完善分類統(tǒng)一的交易制度規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范，能夠促進(jìn)平臺(tái)互聯(lián)互通和信息共享。三是便于實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。由于實(shí)現(xiàn)了全程留痕，監(jiān)管部門能夠運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，對(duì)公共資源交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并自動(dòng)預(yù)警圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假等違法違規(guī)行為，加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督執(zhí)法力度，增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性和精準(zhǔn)性。

當(dāng)然，這些便利只是為監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)更有效率、更高質(zhì)量的監(jiān)管提供了技術(shù)和條件上的可能。監(jiān)管部門要將這些便利變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還需制度上的調(diào)整與配合。在立法層面，要根據(jù)公共資源交易體制改革的新要求，做好招標(biāo)投標(biāo)、自然資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等公共資源交易領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作，理順行業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管之間的關(guān)系；在具體規(guī)則層面，要強(qiáng)加規(guī)則清理，制定實(shí)施全國統(tǒng)一的公共資源交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布實(shí)施全國公共資源交易目錄指引；在監(jiān)督方面，要建立市場(chǎng)主體和第三方評(píng)議機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公共資源交易領(lǐng)域公共服務(wù)、行政監(jiān)管和市場(chǎng)規(guī)范等工作情況的監(jiān)督檢查，并向社會(huì)公開。

（作者系中國政法大學(xué)法學(xué)院教授）

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