“后PPP時代”管理問題探析

“后PPP時代”管理問題探析

■ 王啟龍

根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2019年6月末，2014年以來共累計PPP項目9036個、投資額13.6萬億元；累計落地項目5811個、投資額8.8萬億元，落地率64.3%；累計開工項目3446個、投資額5.1萬億元，開工率59.3%。

從官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)不難看出，一方面，PPP模式已成為中國經(jīng)濟穩(wěn)增長重要的組成部分，另一方面，大量PPP項目開始進入落地階段。受限于地方財政承受能力10%“紅線”的約束，在新增PPP項目速度放緩后，地方政府的工作重點逐漸轉(zhuǎn)向管理，“后PPP時代”已然來臨。新階段如何管理好PPP項目，促進PPP項目健康發(fā)展，這些都值得思考。筆者曾為某落地PPP項目提供了建設(shè)期的全過程咨詢服務(wù)，通過對建設(shè)期及運營初期的調(diào)研和分析，并走訪其他落地項目，總結(jié)出以下幾點建議，供管理者參考。

一是厘清政府與社會資本職能，實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變。

即使經(jīng)過多年的政策普及和規(guī)范化整改，有些地方政府管理者對PPP模式的認知仍然存在一定的誤區(qū)，僅將其視為一種新的融資渠道。有的地方政府還區(qū)分不清實施機構(gòu)和建設(shè)單位，過多參與項目建設(shè)工作，如在PPP合同中規(guī)定政府有權(quán)參與采購、有權(quán)參與項目的變更等。在項目建設(shè)過程中，政府方未厘清其與社會資本的職能關(guān)系和工作界限，對項目管理干涉過多。這種安排既使具體管理者疲憊不已，也束縛了社會資本的建設(shè)管理優(yōu)勢，沒有實現(xiàn)PPP項目提高建設(shè)管理效率的初衷。

PPP模式一方面要緩解地方財政的支出壓力，另一方面還要提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。為了更高效地滿足社會大眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府行政資源，政府有必要放管結(jié)合，轉(zhuǎn)變角色，從項目參與者真正轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者，充分調(diào)動社會資本的積極性，發(fā)揮其建設(shè)優(yōu)勢。

二是強化管理人員合同意識，建立健全績效考核體系。

PPP項目的合作周期一般為10-30年，且涉及投資、建設(shè)、管理等諸多內(nèi)容，因此項目文件具有合同體系關(guān)聯(lián)性強、內(nèi)容專業(yè)性強的特點。由于大多數(shù)PPP項目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、合同編制都由咨詢公司完成，在對合同的理解上，實施機構(gòu)的人員存在“先天不足”，容易出現(xiàn)理解不到位、誤解合同條款的情形，對合同中融資交割、建設(shè)進度、履約保函等關(guān)鍵事項缺乏必要的督促和管理。這極有可能導(dǎo)致資本金到位不及時、貸款進度滯后、建設(shè)成本超支、建設(shè)超期等問題，繼而影響項目建設(shè)的質(zhì)量，為PPP項目后續(xù)服務(wù)費結(jié)算、運營、移交留下隱患。建議在PPP項目落地后，及時明確項目管理人員的分工和責任，組織合同管理培訓(xùn)，加強合同條款認知，尤其是對違約條款及事項形成分級預(yù)警，防微杜漸，避免嚴重違約事件和重大爭議的發(fā)生。

績效考核作為PPP項目合規(guī)的重要標志和管理的重要抓手，應(yīng)被管理者予以重視。一般來說，PPP項目績效考核包括建設(shè)期績效考核、運營期績效考核以及移交階段績效考核。完善、合理的績效考核體系在避免政府固化支出的同時，還能夠激發(fā)企業(yè)的積極性。

三是建立長效工作機制，提高部門協(xié)同效應(yīng)。

由于PPP項目前期涉及多個部門，根據(jù)政策要求，項目實施方案需要進行聯(lián)審及政府審批。在PPP項目運作之初，往往成立諸如某PPP項目指揮部、PPP項目辦公室等政府協(xié)調(diào)的臨時機構(gòu)，這些機構(gòu)在項目落地后基本就名存實亡了。此時，項目的推進主體由實施機構(gòu)變成了項目公司，項目推進卻沒有了之前的“便利”。PPP項目落地僅靠實施機構(gòu)的支持是不夠的，仍需財政、發(fā)改、土地等多個部門的配合。缺乏必要的工作機制會導(dǎo)致工作效率低下，缺乏必要的責任分工會導(dǎo)致推諉，進而嚴重影響項目建設(shè)進度。建議政府建立各審批部門的協(xié)調(diào)機制，如定期的聯(lián)席會議、設(shè)立各部門聯(lián)絡(luò)人等，制定長效的PPP項目管理制度，將部門協(xié)作納入干部考核體系中，提高部門間的協(xié)同效應(yīng)。

四是重視咨詢機構(gòu)作用，發(fā)揮第三方優(yōu)勢。

隨著PPP項目近幾年的發(fā)展，咨詢機構(gòu)的作用已被廣泛認可。一般來說，PPP項目從發(fā)起到簽約都有咨詢公司保駕護航，全程協(xié)助實施機構(gòu)完成各項工作。但項目落地后咨詢機構(gòu)的作用還未引起地方政府的足夠重視。由于部分PPP項目存在前期論證不充分、社會資本報價不理智等情況，導(dǎo)致項目建設(shè)過程中出現(xiàn)大量變更和爭議事項，在進行談判之前需要第三方機構(gòu)進行專業(yè)的評估。在談判桌上面對社會資本的談判團隊，地方政府更需引入專業(yè)的咨詢機構(gòu)來彌補弱勢。選擇一家經(jīng)驗豐富、專業(yè)性強的咨詢公司對PPP項目的順利實施十分重要，咨詢工作為地方政府帶來的價值是不可估量的。

五是理性面對“分手”，打通退出通道。

社會資本的退出機制是PPP模式的重要組成部分，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部等出臺的相關(guān)文件為退出提供了政策依據(jù)。PPP項目落地后，社會資本方的退出方式一般有股權(quán)變更、提前終止、項目移交等。有些項目股東完成了階段性工作后，確實存在退出需求，如設(shè)計單位、施工單位在建設(shè)期結(jié)束后，就完成了其專業(yè)領(lǐng)域的工作，繼續(xù)擔任股東的意義不大。有些項目股東在建設(shè)期因融資、母公司經(jīng)營狀況等原因無法繼續(xù)擔任，為保障項目建設(shè)，應(yīng)讓有能力的社會資本來取代。出于保護政府利益等多方面原因，PPP合同對退出一般都設(shè)置了“事先征求政府部門同意”、股東必須持股滿多少年等條款，變相增加了退出難度，給雙方都設(shè)置了障礙。當發(fā)生退出事項時，容易陷入激烈談判并導(dǎo)致其他違約事項的出現(xiàn)，最后往往要通過仲裁或訴訟等方式退出。建議地方政府在國家政策的基礎(chǔ)上制定靈活的PPP退出機制，在制定合同時充分考慮多種因素，制定保障預(yù)案，在面對“分手”時能夠準備充分，理性對待。

進入“后PPP時代”以來，PPP項目的建設(shè)運營將面臨越來越多的困難和挑戰(zhàn)，需要每一方參與主體的努力，回歸PPP的本質(zhì)，不忘初心，方能促進PPP事業(yè)健康發(fā)展。

（作者單位：北京大岳咨詢有限責任公司）

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