政府采購電子賣場的政策依據(jù)

【政府采購電子賣場系列談】

政府采購電子賣場的政策依據(jù)

——兼談對協(xié)議供貨制度的再認(rèn)識（一）

■ 張曉光

政府采購電子賣場是執(zhí)行協(xié)議供貨和定點采購業(yè)務(wù)的電子化平臺，其政策依據(jù)就是協(xié)議供貨制度。自2002年財政部推行協(xié)議供貨制度以來，這項制度從早期因高效、規(guī)范且采購人滿意度高而備受好評，到后來被貼上“價格高、效率低”的標(biāo)簽而風(fēng)光不再，從被業(yè)內(nèi)人士視為集中采購的主要實施方式之一，到人們要求徹底改變現(xiàn)行協(xié)議供貨與市場脫節(jié)的狀況，褒貶不一，毀譽(yù)參半。《政府采購法》《政府采購法實施條例》均未涉及協(xié)議供貨制度，財政部2004年頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱18號令）第六章附則對協(xié)議供貨制度進(jìn)行了簡單的規(guī)定。2013年，時任財政部副部長劉昆在全國政府采購工作會議上指出，財政部正在擬定《協(xié)議供貨管理辦法》。2017年修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）中已不再出現(xiàn)關(guān)于協(xié)議供貨采購和定點采購的任何字眼。時至今日，財政部也還尚未出臺有關(guān)協(xié)議供貨制度的規(guī)范性文件。

雖然法律法規(guī)、規(guī)范性文件并未對協(xié)議供貨制度作出專門規(guī)定，這項制度卻在近20年的政府采購實踐中做出了重要貢獻(xiàn)。任何一項制度都不可能是完美無缺的，而一項制度能夠存在近20年，一定有其不可替代的價值和作用，協(xié)議供貨制度即是如此。協(xié)議供貨制度到底出了什么問題？是這一制度的問題還是政府采購制度的問題？是協(xié)議供貨制度本身存在缺陷，還是協(xié)議供貨實踐偏離了方向？是人的主觀能動性發(fā)揮不夠，還是技術(shù)手段尚未充分利用？推進(jìn)政府采購電子賣場改革，就必須以問題為導(dǎo)向，系統(tǒng)梳理協(xié)議供貨制度的發(fā)展歷程，正確看待其演進(jìn)中出現(xiàn)的問題，科學(xué)預(yù)判其未來的發(fā)展趨勢。

一、協(xié)議供貨制度的發(fā)展歷程

協(xié)議供貨制度最早由財政部在中央單位推行，梳理財政部公開發(fā)布的文件和財政部領(lǐng)導(dǎo)講話中關(guān)于協(xié)議供貨制度的內(nèi)容，可以對這一制度的發(fā)展歷程進(jìn)行系統(tǒng)、整體的把握。

（一）協(xié)議供貨制度的嘗試和初創(chuàng)階段

2002年3月，財政部發(fā)布《關(guān)于中央單位2002年計算機(jī)和打印機(jī)采購有關(guān)事宜的通知》（財庫［2002］13號，以下簡稱13號文），明確了推行協(xié)議供貨制度的目的、緣由及具體內(nèi)容。其目的是“為了進(jìn)一步推進(jìn)中央單位政府采購工作，減少重復(fù)招標(biāo)，方便單位采購，降低采購成本，提高采購效率”，其緣由是“借鑒國際通行做法和總結(jié)去年試點經(jīng)驗”，也就是說，協(xié)議供貨制度在2001年進(jìn)行了試點，其內(nèi)容是“通過統(tǒng)一公開招標(biāo)定產(chǎn)品、定價格、定服務(wù)、定期限，并以財政部文件形式將中標(biāo)供應(yīng)商的協(xié)議供貨承諾書及相關(guān)內(nèi)容印發(fā)中央單位執(zhí)行”。定產(chǎn)品、定價格、定服務(wù)、定期限這“四定”是協(xié)議供貨制度的核心要素?！八亩ā焙蛥f(xié)議供貨承諾書形成的“四定一協(xié)議”成為協(xié)議供貨制度的主要特征。13號文還指出，“實行政府采購協(xié)議供貨制度是加強(qiáng)中央單位經(jīng)常性采購項目管理的有效方式，本次采購活動是推行這一制度的首次探索”，即協(xié)議供貨制度于2002年3月在中央單位正式實行。

2002年5月，《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央單位2002年政府采購計劃〉的通知》（財庫［2002］27號）指出協(xié)議供貨制度是政府采購的組織形式，并詳細(xì)列明了協(xié)議供貨制度的范圍，主要是“跨部門的通用商品，如商用計算機(jī)、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、公務(wù)用車、復(fù)印紙等，具體范圍視情況而定”。其中，公務(wù)用車是技術(shù)和規(guī)格統(tǒng)一的通用商品，但不是小額零星商品。

2002年6月，《中央單位2002年復(fù)印機(jī)采購?fù)ㄖ罚ㄘ攷欤?/span>2002］36號）明確，中央單位2002年復(fù)印機(jī)采購執(zhí)行協(xié)議供貨制度，同時明確中央單位主管部門以及各系統(tǒng)的中央單位可以聯(lián)合組織批量采購，并通過談判獲得規(guī)模效益。中央單位可聯(lián)合組織批量采購是批量采購的早期形式，從這一文件可知，這里的批量采購是建立在協(xié)議供貨制度上的批量采購。

2002年11月，在全國政府采購工作會議上，時任財政部副部長肖捷在講話中指出：“為了解決經(jīng)常性采購項目重復(fù)采購、成本高、工作效率低、用戶缺乏自主權(quán)等問題，中央單位對計算機(jī)、打印機(jī)和復(fù)印機(jī)實行了政府采購協(xié)議供貨制度?！眳f(xié)議供貨制度能夠解決用戶缺乏自主權(quán)的問題，即采購人可以自選中標(biāo)品牌和中標(biāo)產(chǎn)品，這也是協(xié)議供貨制度的重要特點。

2003年4月，《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位2003年政府采購工作有關(guān)問題的通知》（財庫［2003］19號）明確，在政府集中采購活動中，要廣泛采用政府采購協(xié)議供貨采購方法，同時積極探索其他規(guī)范簡便的采購方法，縮短采購周期，及時滿足最終用戶的需求。這里將協(xié)議采購作為一種采購方法。

2003年6月，《財政部關(guān)于中央單位政府采購工作中有關(guān)執(zhí)行問題的通知》（財辦庫［2003］56號）指出，“凡是以政府采購協(xié)議供貨制度形式進(jìn)行的政府采購項目，其適用范圍為所有中央單位”，明確了適用協(xié)議供貨制度的采購人范圍。

2004年4月，在中央國家機(jī)關(guān)政府集中采購工作會議上，時任財政部國庫司副司長周成躍在講話中對協(xié)議供貨制度做了詳細(xì)論述。他指出：“要改進(jìn)采購方法，推廣協(xié)議供貨制度，這是提高政府集中采購效率的關(guān)鍵。中央國家機(jī)關(guān)政府集中采購項目多，人手少，必須提高單次招標(biāo)的效果，通過一次招標(biāo)為有共同需求的各單位確定中標(biāo)供應(yīng)商和中標(biāo)產(chǎn)品，并在一定時間期限內(nèi)允許有此需求的單位直接向中標(biāo)供應(yīng)商采購。這種采購方法已成為國際潮流，國外稱為‘長期供貨合同’或者‘協(xié)議合同’，我國叫做‘協(xié)議供貨制度’，從2002年在中央單位試行，目前被地方廣泛采用。這些年來的實踐表明，實行協(xié)議供貨制度，實現(xiàn)了效益和效率的有效結(jié)合，既規(guī)范又靈活，得到了采購單位的高度肯定?！庇纱丝芍瑥?/span>2001年試點、2002年推行，到2004年受到肯定，協(xié)議供貨制度初期在提高采購效率方面發(fā)揮了重要作用，得到了普遍認(rèn)可。周成躍也指出了協(xié)議供貨實踐中各方的職責(zé)，即“采購中心集中力量招標(biāo)并公布中標(biāo)結(jié)果，財政部提出執(zhí)行要求，各單位按財政部要求自行選擇中標(biāo)供應(yīng)商或中標(biāo)產(chǎn)品，采購合同分別報財政部和采購中心備案，分別作為撥款審核和政府集中采購統(tǒng)計的依據(jù)。這種機(jī)制各方面職責(zé)清晰，各顯專長，有合作，也有制約，方便快捷，起到了事半功倍的效果”。關(guān)于價格問題，周成躍明確指出：“要把中標(biāo)價格作為最高限價，為解決協(xié)議期內(nèi)價格變化問題，采購單位要在競爭基礎(chǔ)上，就價格進(jìn)行再談判，確定具體中標(biāo)產(chǎn)品?！睂嶋H上，這里明確了協(xié)議供貨成交價格的責(zé)任主體是采購人。

2004年6月，《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實〈中央預(yù)算單位2004年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》（財庫［2004］34號）明確，“集中采購機(jī)構(gòu)要提高采購效率，凡是適合協(xié)議供貨的貨物項目，都要采用協(xié)議供貨采購形式，凡是服務(wù)項目都要采取定點形式。尚未納入?yún)f(xié)議供貨和定點范圍的采購項目，集中采購機(jī)構(gòu)要盡快完成采購活動?！笨梢?，在協(xié)議供貨早期，一項重要工作就是要不斷擴(kuò)大范圍。該文件同時指出，“協(xié)議供貨采購項目的中標(biāo)價格是協(xié)議有效期內(nèi)的最高限價，中央單位在選購時，可以就價格與供應(yīng)商進(jìn)行協(xié)商，并與價格合理的供應(yīng)商簽訂采購合同?！边@里明確了協(xié)議供貨的價格是最高限價，而不是必須執(zhí)行的采購價格。

2004年7月，《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央單位政府采購管理實施辦法〉的通知》（財庫［2004］104號）對協(xié)議供貨和定點采購相關(guān)工作的審批備案以及采購結(jié)果的公告作出明確規(guī)定，同時指出，“中央單位采購協(xié)議供貨或定點采購項目，一次性采購批量較大的，應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)供應(yīng)商就價格再次談判或詢價”。這表明，在協(xié)議供貨基礎(chǔ)上如果形成批量，應(yīng)和中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行批量談判，這也是批量采購的一種具體實現(xiàn)形式。

《中央單位政府采購管理實施辦法》的發(fā)布，標(biāo)志著協(xié)議供貨制度經(jīng)過3年實踐發(fā)展和政策完善，已在中央單位執(zhí)行中基本定型。

（二）協(xié)議供貨制度的確立和成熟階段

2004年8月，18號令正式頒布。其第六章附則第八十五條規(guī)定，“政府采購貨物服務(wù)可以實行協(xié)議供貨采購和定點采購，但協(xié)議供貨采購和定點供應(yīng)商必須通過公開招標(biāo)方式確定；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外方式確定的，應(yīng)當(dāng)獲得省級以上人民政府財政部門批準(zhǔn)。協(xié)議供貨采購和定點采購的管理辦法，由財政部另行規(guī)定。”雖然只有短短兩句話，卻是協(xié)議供貨制度在政府采購部門規(guī)章中最重要的一次體現(xiàn)。18號令是對整個政府采購領(lǐng)域的規(guī)定，也就是說，無論是中央還是地方，都應(yīng)按照其規(guī)定執(zhí)行協(xié)議供貨制度，協(xié)議供貨制度也由此得以確立。

2004年12月，在全國政府采購工作會議上，時任財政部副部長肖捷在講話中指出：“集中采購要從提高專業(yè)水平和熟練程度入手，盡可能采取像協(xié)議供貨這種既規(guī)范又高效、采購人又滿意的‘一舉三得’的辦法，要加快研究電子化政府采購的相關(guān)事項，切實從管理和操作兩個層面上提高采購效率，實現(xiàn)規(guī)范與效率的同步提高。”這次會議明確提出了推行電子化采購，而電子化采購系統(tǒng)中的電子訂貨系統(tǒng)、電子合同系統(tǒng)、電子支付系統(tǒng)等都是后來電子賣場建設(shè)的重要內(nèi)容。

2002年、2003年和2004年是協(xié)議供貨制度從試行到成型的重要時期，尤其是18號令的頒布，使協(xié)議供貨制度得以正式確立。從財政部相關(guān)文件和主管領(lǐng)導(dǎo)的講話中可以看出，《政府采購法》實施初期，在依法采購、注重規(guī)范的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大采購規(guī)模是首要任務(wù)。而注重采購程序的規(guī)范，可能會忽略采購效率。在此背景下，協(xié)議供貨制度應(yīng)運(yùn)而生，不僅降低了成本，提高了效率，還保證了采購人擁有自選中標(biāo)商品的權(quán)利，有效化解了矛盾。

2007年1月，《中央單位政府集中采購管理實施辦法》（財庫［2007］3號）對中央單位執(zhí)行協(xié)議供貨制度的相關(guān)工作作出系統(tǒng)、明確的規(guī)定，并指出“政府集中采購目錄中規(guī)格及標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一，品牌較多，日常采購頻繁的通用類產(chǎn)品和通用的服務(wù)類項目，可以分別實行協(xié)議供貨采購和定點采購”，財政部的職責(zé)是“負(fù)責(zé)對協(xié)議供貨或定點采購的管理、執(zhí)行要求和處罰等作出規(guī)定”，集中采購機(jī)構(gòu)的職責(zé)是“確定和公告協(xié)議供貨和定點采購中標(biāo)貨物、服務(wù)項目目錄和供應(yīng)商名單”，項目實施中“應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議約定對實施情況進(jìn)行跟蹤和市場調(diào)查，督促中標(biāo)供應(yīng)商按照協(xié)議規(guī)定履行價格和服務(wù)承諾”。

《中央單位政府集中采購管理實施辦法》的發(fā)布，標(biāo)志著協(xié)議供貨制度在中央單位的推行進(jìn)入成熟階段。雖然財政部并未針對協(xié)議供貨制度制定專門的文件，但散落在各規(guī)范性文件中的關(guān)于協(xié)議供貨制度的內(nèi)容已相對清晰和完善。

（三）協(xié)議供貨制度的瓶頸和改革階段

當(dāng)協(xié)議供貨制度進(jìn)入成熟階段，前期的“光環(huán)”逐漸退去，價格虛高、供貨周期較長等問題逐漸暴露出來。為解決這些問題，財政監(jiān)督管理部門和集中采購機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行實踐探索，力圖在平衡諸多矛盾中尋找新的路徑。政府采購電子賣場作為協(xié)議供貨的執(zhí)行平臺，被人們寄予厚望。

2008年12月，時任財政部部長助理張通在出席“改革開放30年，中國政府采購高峰論壇2008”的講話中指出：“現(xiàn)在協(xié)議供貨已成為集中采購的主要實施方式，由于集中采購協(xié)議供貨產(chǎn)品調(diào)整周期長、產(chǎn)品型號變動快、價格變動滯后，使得用高價產(chǎn)品替換低價中標(biāo)產(chǎn)品現(xiàn)象時有發(fā)生，而一些采購單位不能及時確定采購需求，采購需求因不符合政府采購規(guī)定而調(diào)整等，拖延了采購時間。這在一定程度上影響了采購價格和效率?！彼M(jìn)一步指出，協(xié)議供貨制度“雖然在提高采購效率上有明顯作用，但因協(xié)議中標(biāo)價格變化滯后于市場價格變化，往往出現(xiàn)政府采購價格高于市場價格的情況?！痹趯崿F(xiàn)規(guī)模效益和采購效率的基礎(chǔ)上，價格問題逐漸成為制約協(xié)議供貨制度發(fā)展的核心問題。

2013年11月，在全國政府采購工作會議上，時任財政部副部長劉昆指出“協(xié)議供貨采購中高價問題較為突出”，并強(qiáng)調(diào)“按照市場可選、價格可比、耗材通用、公務(wù)卡支付的原則，運(yùn)用市場選擇機(jī)制和電子化手段進(jìn)行新的協(xié)議供貨改革試點，并同步開展管理辦法的研究工作”。通過新的辦法，“徹底改變現(xiàn)行協(xié)議供貨與市場脫節(jié)的狀況，杜絕政府采購特供產(chǎn)品、專供產(chǎn)品，遏制‘豪華采購’與‘天價采購’，進(jìn)一步提高采購效率”。這表明，協(xié)議供貨采購價格虛高已成為政府采購的突出問題，也成了制約協(xié)議供貨制度發(fā)展的瓶頸。創(chuàng)新協(xié)議供貨制度，最重要的就是要解決價格問題。

2016年12月，在地方政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)班上，時任財政部國庫司巡視員婁洪在講話中提及“政府采購?fù)七M(jìn)改革創(chuàng)新實現(xiàn)新進(jìn)展”時指出，“推進(jìn)電子賣場建設(shè)。指導(dǎo)浙江開展電子賣場試點，探索政府采購反向競價模式，著力解決零星采購的時效性，以及政府采購與社會電商的價格聯(lián)動問題”。在財政部的支持下，在行業(yè)的期待中，浙江政采云以先進(jìn)的電商平臺基因，開始了新時代電子賣場建設(shè)的實踐探索。

2017年12月，在全國政府采購工作會議上，時任財政部副部長劉偉要求“加強(qiáng)定點采購和協(xié)議供貨管理”，提出“加快實施‘互聯(lián)網(wǎng)+政府采購’行動，大力發(fā)展電子化采購，充分應(yīng)用云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)，建設(shè)‘全國一張網(wǎng)’的政府采購電子賣場，推進(jìn)政府采購管理交易系統(tǒng)與第三方交易平臺互聯(lián)互通、信息共享、解決目前的‘信息孤島’‘協(xié)同不足’的問題”。

從2002年開始試行，到2017年加快實施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動，再到如今深化政府采購制度改革的揚(yáng)帆再起，協(xié)議供貨制度走過了極為不平凡的18年，為中國政府采購的實踐發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)?；仡櫄v史，是為了不忘初心，也是為了總結(jié)經(jīng)驗，更好地走向未來。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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