緊急采購應以問題導向精準施策

【實務探討 特殊時期下的政府采購】

編者按：當前，新冠肺炎疫情形勢依然嚴峻，防疫物資相繼告急，應急采購啟動。財政部先后發(fā)布了《關于疫情防控采購便利化的通知》（財辦庫〔2020〕23號）和《關于疫情防控期間開展政府采購活動有關事項的通知》（財辦庫〔2020〕29號），對特殊時期的政府采購活動進行了部署。為了廣泛宣傳本次疫情期間政府采購活動的相關情況，以及為未來政府采購制度建設提供一些理論與實踐參考，本報特策劃了“實務探討?特殊時期下的政府采購”專題，以饗讀者。

緊急采購應以問題導向精準施策

■ 謝垚

2020年2月3日，中共中央政治局常務委員會召開會議，研究疫情防控工作，會議強調(diào)，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考。我們一定要總結經(jīng)驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對暴露出來的短板和不足，健全國家緊急管理體系，提高處理急難險重任務能力。要系統(tǒng)梳理國家儲備體系短板，提升儲備效能，優(yōu)化關鍵物資生產(chǎn)能力布局。

本文立足于本次疫情期間緊急采購的實踐，談一談建立國家緊急采購制度的必要性和緊迫性，以及緊急采購制度建設的建議。

緊急采購當前面臨哪些問題

疫情爆發(fā)之初，財政部及地方各級財政部門以極快的速度進行了響應。2020年1月26日，財政部即下發(fā)了《關于疫情防控采購便利化的通知》（財辦庫〔2020〕23號），明確疫情防控相關貨物、工程、服務采購，可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序，采購進口物資無需審批。各地財政部門聞令而動，文不過夜，紛紛在當天予以傳達或轉(zhuǎn)發(fā)，為支持打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)提供了最強有力的制度保障。很多奮戰(zhàn)在抗疫一線的預算單位反饋，財政部及各地財政部門的政策松綁，為大家放開手腳、大膽工作，大幅提高采購效率，起到了至關重要的作用。

當然，從筆者觀察到的情況，以及新聞媒體報道的情況來看，即使制度做了最大限度的松綁，在具體的采購工作中，仍然暴露出政府采購現(xiàn)行制度的短板和不足，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

原有采購秩序被打破，出現(xiàn)各地搶購甚至是截留防疫物資的情況。正值春節(jié)，工廠開工率低，市場上的防疫物資不足，尤其是醫(yī)用防護口罩、醫(yī)用外科口罩、防護服、護目鏡、面屏、手套、靴套、消毒液、測溫儀等戰(zhàn)略物資，采購市場由買方市場完全轉(zhuǎn)變?yōu)橘u方市場。政府采購市場呈現(xiàn)緊急與短缺并存的現(xiàn)象。各地方利用各種渠道、各種人脈、各種手段搶購防疫物資，甚至出現(xiàn)了云南大理緊急征用發(fā)往的重慶市防疫物資的極端行為，產(chǎn)生了比較惡劣的影響。

其他政府采購項目基本處于停滯狀態(tài)。為避免人員聚集，各地財政部門一般要求采購人合理安排采購時間，甚至要求所有非緊急、非必須的政府采購活動延期。疫情防控期間，評審專家也不愿參與現(xiàn)場評審活動，這就造成疫情防控以外的采購項目基本處于停滯狀態(tài)。

中小微企業(yè)生存艱難。疫情發(fā)生以來，從結構上來看，中小企業(yè)，尤其是餐飲、零售、旅游、交通運輸?shù)确矫娴闹行∥⑵髽I(yè)受到?jīng)_擊非常大。西貝餐飲負責人表示，有2萬員工待業(yè)，貸款發(fā)工資也只能支撐3個月。疫情因素與經(jīng)濟增速換檔、中美貿(mào)易摩擦、金融去杠桿等多重因素疊加，中小企業(yè)經(jīng)營困難雪上加霜。

分析問題產(chǎn)生的原因，筆者認為，現(xiàn)行政府采購法律制度是以平和狀態(tài)、充分的市場競爭為理想環(huán)境進行設計的，在當時的立法者看來，政府采購就是采購人對全社會的貨物、工程和服務，公開信息、貨比三家、充分競爭，通過一個較為公平但有些漫長的程序，選擇出性價比最優(yōu)的商品，沒有考慮過疫情、災害、戰(zhàn)爭等極端情況下，會產(chǎn)生緊急、短缺、失序、哄搶等等突出的問題?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第85條只是明確，出現(xiàn)“嚴重自然災害”和“其他不可抗力”兩種情形時，相關采購活動不適用《政府采購法》。但立法者沒有想到，在緊急狀態(tài)下，恰恰最需要一個明確、簡練和剛性的制度，在緊急和短缺的情況下，維持采購秩序、避免無序哄搶、化解各方矛盾，讓戰(zhàn)略物資可以優(yōu)先供給戰(zhàn)時最前線。

緊急采購制度是政府采購法律體系中一個非常重要的部分。建立這項制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是擺在所有政府采購工作者面前一項非常必要、非常緊迫的任務。

緊急采購該怎樣做

第一，要堅持基本原則。緊急采購制度，要堅持簡單易懂、統(tǒng)一規(guī)范、保障前線、扶助弱小的原則。

采購流程方面，要堅持最簡化原則，以實現(xiàn)戰(zhàn)略目標為首要任務，取消一切不必要的繁瑣流程。所有的規(guī)則要通俗易懂、簡單易行。采購市場方面，要形成統(tǒng)一有序的采購市場，緊急時刻絕不允許搞地方保護，哄搶物資。保障次序方面，要保障戰(zhàn)略物資優(yōu)先向戰(zhàn)斗前線輸送，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。采購政策方面，要運用政府采購的工具和手段，保護弱勢群體，保護中小微企業(yè)，幫助他們渡過難關。

第二，注意進入緊急采購的啟動權限與核心內(nèi)容。筆者認為，緊急采購狀態(tài)應包括國家與省級兩個層次。國家級的緊急采購狀態(tài)應由財政部啟動。省級財政部門在報請省級人民政府批準后，可以啟動進入省級緊急采購狀態(tài)。

緊急采購機制的核心內(nèi)容有兩點：一是執(zhí)行緊急采購程序，二是實行戰(zhàn)略物資配額采購制度。緊急采購程序，解決的是緊急的問題；配額采購，解決的是產(chǎn)品短缺時的優(yōu)先次序問題。國家緊急采購機制下，全國各地方必須執(zhí)行統(tǒng)一的采購配額，高于采購配額的不得采購，有力保障前線的優(yōu)先采購權，決不允許各地方各行其是、各自為政、地方保護，甚至與前線爭搶物資。

第三，規(guī)定緊急采購程序。筆者認為，緊急狀態(tài)下，不應只考慮戰(zhàn)略物資的緊急采購程序，還應當考慮其他采購項目的執(zhí)行程序。

對戰(zhàn)略物資應執(zhí)行緊急采購程序。以本次防疫工作為例，財政部明確，對與疫情防控相關的貨物、工程、服務，可不執(zhí)行《政府采購法》規(guī)定的方式和程序，采購進口物資無需審批。當然，這并不意味著防疫采購活動會脫離監(jiān)管，財政部要求采購人要建立健全緊急采購內(nèi)控機制，提高采購效益，保證采購質(zhì)量，要留存采購文件和憑據(jù)備查。發(fā)現(xiàn)采購單位或者人員存在違法違紀行為的，要及時向相關部門舉報。筆者認為，對戰(zhàn)略物資的緊急采購，應當減少和壓縮外部審批或者評審環(huán)節(jié)，加強內(nèi)部會商決策程序。采購人對于需要采購的戰(zhàn)略物資的數(shù)量、規(guī)格、價格、擬定的供應商、合同條款等核心要素要進行集體討論，金額巨大、影響重大的，要報請同級人民政府批準。時間允許的，要緊急邀請專家進行會商，聽取專家意見。

對其他政府采購項目，應利用科技手段簡化采購流程，優(yōu)先考慮效率，兼顧公平。以本次疫情防控期間的實踐為例，對于非緊急、非必須的項目，應當延期組織評審。各地要加快遠程開標、評標平臺的建設，充分利用科技手段實現(xiàn)不見面遠程開標、評標。對于緊急的、必須組織現(xiàn)場評審會議的項目，應當允許采購人自行選擇專家、自行選擇開標地點，簡化開標程序，避免設置述標等需要見面的采購環(huán)節(jié)。同時，緊急狀態(tài)下，公告期限、提交投標文件期限、合同簽訂期限、投訴質(zhì)疑處理期限均有必要進一步縮短，公共需求征求意見等環(huán)節(jié)有必要取消。采購人也應大幅簡化對供應商投標文件的要求，精簡投標文件內(nèi)容。

第四，建立緊急采購的價格控制機制。簡化采購程序后，價格控制就成為一個重要的問題。一些觀點認為，緊急狀態(tài)下，應當放棄市場化原則，統(tǒng)一確定物資的價格，不允許企業(yè)漲價，筆者對此持保留意見。應當承認，緊急狀態(tài)下，企業(yè)的各項成本要比平時高。同時，也需要對生產(chǎn)企業(yè)以物質(zhì)激勵，引導企業(yè)加快恢復產(chǎn)能的速度，全力開工。因此，不能完全放棄市場化原則。建議工信部門、市場監(jiān)管部門為戰(zhàn)略物資設定最高限價，既能有效起到激勵作用，支持企業(yè)擴大戰(zhàn)略物資產(chǎn)能，又能一定程度上控制采購成本。

第五，注重實施緊急狀態(tài)下的政府采購政策。越是緊急狀態(tài)，越是要扶助弱小，為經(jīng)濟發(fā)展留下種子和希望。要通過政府采購手段全力以赴支持中小企業(yè)渡過難關，鼓勵他們不裁員、少裁員，維護社會穩(wěn)定。筆者認為，緊急狀態(tài)下，中央和省級財政部門可以進一步加大對中小微企業(yè)等弱勢群體的扶持力度，中央可以將一定的政策支持權限下放給省級財政部門。筆者認為，緊急狀態(tài)下，對中小企業(yè)的預算預留份額可以至少提升至50%以上，價格扣除可以至少提升至20%。甚至可以要求采購人，在中小企業(yè)能夠滿足采購需求的前提下，優(yōu)先采購中小企業(yè)的貨物、工程和服務。

（作者單位：北京市財政局）

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