可不走政府采購(gòu)程序的那些項(xiàng)目

【實(shí)務(wù)探討】

編者按：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〈釋義〉》指出，財(cái)政性資金是界定政府采購(gòu)范圍的重要因素之一，而實(shí)踐中遇到的情況往往更“豐富多彩”，比如，本文對(duì)政府采購(gòu)程序非適用范圍進(jìn)行了探討，并提到了房產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)這一很少涉足的領(lǐng)域。針對(duì)文中討論的問(wèn)題，希望和業(yè)界同仁進(jìn)一步分析。如有更新、更好的觀點(diǎn)，也歡迎讀者朋友們投稿至本報(bào)。

可不走政府采購(gòu)程序的那些項(xiàng)目

——從一起辦公用房購(gòu)買(mǎi)案例看《政府采購(gòu)法》的非適用范圍

■ 焦洪寶

近日，一家財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位因自身名下的辦公用房位于舊城改造范圍內(nèi)而被征收，需另行購(gòu)置一處辦公用房，擬使用的資金是其自有房產(chǎn)被征收后所獲得的拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)。經(jīng)過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，該事業(yè)單位看好了一處獨(dú)棟臨街建筑，該建筑為一國(guó)有獨(dú)資公司的原辦公用房，其可以轉(zhuǎn)讓給該事業(yè)單位。

在這項(xiàng)交易中，國(guó)有企業(yè)名下房產(chǎn)處置原則上需按照國(guó)有產(chǎn)權(quán)公開(kāi)交易程序辦理。經(jīng)協(xié)調(diào)，該國(guó)有企業(yè)所屬?lài)?guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可按照協(xié)議對(duì)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)予以審批。但是購(gòu)買(mǎi)方的這家事業(yè)單位卻犯了難，因?yàn)槠鋽M使用的購(gòu)買(mǎi)資金雖是拆遷補(bǔ)償所得，但應(yīng)作為財(cái)政性資金管理，要購(gòu)買(mǎi)新的辦公用房應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）規(guī)定的程序執(zhí)行，在具體采購(gòu)方式上是否應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)貨物予以辦理？或者可以經(jīng)過(guò)采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)適用單一來(lái)源方式進(jìn)行采購(gòu)？對(duì)于這一問(wèn)題的討論，引發(fā)了有關(guān)《政府采購(gòu)法》適用范圍問(wèn)題的爭(zhēng)議。

單一購(gòu)買(mǎi)或租賃辦公用房的行為可不適用政府采購(gòu)程序

對(duì)于行政事業(yè)單位購(gòu)買(mǎi)辦公用房是否適用《政府采購(gòu)法》的問(wèn)題，現(xiàn)行法律規(guī)定并不明確。我國(guó)《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)的對(duì)象規(guī)定為貨物、工程和服務(wù)。一般而言，貨物是指有形動(dòng)產(chǎn)，工程涉及建設(shè)施工的內(nèi)容，服務(wù)通常具有無(wú)形性。而此次采購(gòu)的是已建成的不動(dòng)產(chǎn)，并不屬于上述三者中的任何一種。但是我國(guó)《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》目前并未將購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)明確排除在《政府采購(gòu)法》程序的適用范圍之外。

筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)可以應(yīng)用商業(yè)化原則。如果一項(xiàng)采購(gòu)需求所對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)可供給品較為豐富，采購(gòu)人有充分的選擇余地，則可應(yīng)用政府采購(gòu)程序公開(kāi)實(shí)施采購(gòu)，這顯然是有助于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)立法宗旨的。然而作為不動(dòng)產(chǎn)，鑒于其所處地段位置具有唯一性，在滿(mǎn)足采購(gòu)人使用需求的基礎(chǔ)上，雖然其不一定是唯一能夠滿(mǎn)足采購(gòu)人需求的，但也難以適用以鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)的政府采購(gòu)程序，因?yàn)槎鄠€(gè)潛在的不動(dòng)產(chǎn)采購(gòu)對(duì)象之間，可能因其各自存在的不可替代性而難以進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。

在我國(guó)，使用財(cái)政性資金對(duì)土地及現(xiàn)有建筑物的購(gòu)買(mǎi)情形還包括，政府進(jìn)行集體土地的國(guó)有化征收或國(guó)有土地上房屋的征收，以及由政府下設(shè)土地整理機(jī)構(gòu)開(kāi)展土地整理儲(chǔ)備工作所實(shí)施的土地及地上物的收購(gòu)，這些土地或房產(chǎn)由政府或作為事業(yè)單位的土地整理機(jī)構(gòu)出資取得后，經(jīng)整理后一般會(huì)再行劃撥或通過(guò)有償使用方式交由新的土地使用者進(jìn)行新建項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。然而，政府采購(gòu)的目的并不是用于轉(zhuǎn)售，上述做法顯然不符合這一條件。因此，將不動(dòng)產(chǎn)的采購(gòu)排除于政府采購(gòu)規(guī)則之外，有其合理性。

而在國(guó)際采購(gòu)規(guī)則中，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的政府采購(gòu)是如何規(guī)定的呢？在WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（2012版）中，明確規(guī)定了該協(xié)定不適用于“土地、現(xiàn)有建筑物或者其他不動(dòng)產(chǎn)或者附著權(quán)的購(gòu)買(mǎi)或者租賃”。《歐盟公共部門(mén)采購(gòu)指令》（2014/24/EU）第10條幾乎使用了同樣措辭，其規(guī)定，該指令不適用于以任何財(cái)政手段購(gòu)買(mǎi)或租用土地、現(xiàn)有建筑物或其他不動(dòng)產(chǎn)或其有關(guān)權(quán)利。按照該指令前言部分的解釋?zhuān)粍?dòng)產(chǎn)購(gòu)置或租賃合同具有特殊性質(zhì)，故不適用相關(guān)公共采購(gòu)規(guī)則?！队?guó)公共合同法規(guī)2006》排除了為取得土地及現(xiàn)有建筑和其他建筑物等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)的采購(gòu)合同的適用?！睹绹?guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》（48 CFR 41.102）也明確指出，有關(guān)公共服務(wù)合同部分的規(guī)定不適用于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的采購(gòu)及公用設(shè)施的采購(gòu)。

綜上，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，想要知道政府采購(gòu)規(guī)則的適用范圍，首先要明白合同授予的目的何在。從各國(guó)政府采購(gòu)法律制度的內(nèi)容來(lái)看，其主要制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是讓代表納稅人利益的采購(gòu)人在使用財(cái)政性資金締約合同時(shí)充分公開(kāi)合同信息，以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者獲得公平公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。因此，產(chǎn)品或服務(wù)的遴選程序規(guī)則或采購(gòu)合同締結(jié)規(guī)則是政府采購(gòu)法律制度的核心內(nèi)容。不動(dòng)產(chǎn)采購(gòu)不適用《政府采購(gòu)法》，主要是指不適用《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的合同締結(jié)規(guī)則，但不動(dòng)產(chǎn)的采購(gòu)也是政府使用財(cái)政性資金的購(gòu)買(mǎi)行為，在采購(gòu)資金的獲得與使用審批方面，仍需遵循與政府采購(gòu)制度有關(guān)的預(yù)算管理方面的制度要求。同時(shí)，如果采購(gòu)人對(duì)辦公用房的采購(gòu)需求是批量采購(gòu)商品化的辦公房產(chǎn)，在采用競(jìng)爭(zhēng)性締約方式能夠滿(mǎn)足其使用質(zhì)量和期限要求的情況下，可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、降低成本，則仍可適用政府采購(gòu)程序規(guī)則中的公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等采購(gòu)方式。

不適用政府采購(gòu)程序的其他事項(xiàng)

《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定了排除適用的采購(gòu)事項(xiàng)。其第85條指出，“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法?！逼涞?/span>86條還指出，“軍事采購(gòu)法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定?！?/span>

除了法律明確規(guī)定的非適用事項(xiàng)，筆者認(rèn)為有些項(xiàng)目按實(shí)際情況來(lái)講，也不太適合于政府采購(gòu)程序。以律師法律服務(wù)購(gòu)買(mǎi)為例，幾年前，有些地方省市的政府采購(gòu)目錄將法律服務(wù)專(zhuān)門(mén)列出，由于實(shí)際操作中問(wèn)題較多，近幾年多按照一般服務(wù)采購(gòu)掌握。但在案件代理相關(guān)的律師法律服務(wù)中，仍會(huì)遇到適用一般政府采購(gòu)程序難以滿(mǎn)足采購(gòu)人需求的問(wèn)題。比如采購(gòu)人突然成為被告，需立即開(kāi)展應(yīng)訴準(zhǔn)備工作，實(shí)施政府采購(gòu)程序獲得法律服務(wù)的時(shí)限難以滿(mǎn)足需求；另外，律師代理服務(wù)的法律質(zhì)量難以在競(jìng)爭(zhēng)締約程序中開(kāi)展比較，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)難以明確從而出現(xiàn)遴選困難、服務(wù)質(zhì)量與預(yù)期不符的問(wèn)題。據(jù)此，筆者認(rèn)為是否可以考慮將法律服務(wù)中的案件代理法律服務(wù)排除在政府采購(gòu)程序適用之外。

事實(shí)上，國(guó)際上的“排除事項(xiàng)”更為“豐富”。例如WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（2012版）還規(guī)定了其他一些排除適用事項(xiàng)，包括政府提供援助的非契約性協(xié)議事項(xiàng)、政府獲得財(cái)政金融方面的服務(wù)事項(xiàng)、政府雇用職員事項(xiàng)及為提供國(guó)際援助或使用國(guó)際援助資金進(jìn)行的采購(gòu)行為等。而《歐盟公共部門(mén)采購(gòu)指令》（2014/24/EU）對(duì)排除適用的事項(xiàng)規(guī)定得更為詳細(xì)，除將水、能源、交通、郵政服務(wù)采購(gòu)事項(xiàng)列入其中予以專(zhuān)門(mén)規(guī)范外，還將視聽(tīng)或廣播媒體服務(wù)、仲裁和調(diào)解服務(wù)、有關(guān)法律服務(wù)、中央銀行服務(wù)、貸款服務(wù)、鐵路或地鐵公共客運(yùn)服務(wù)等服務(wù)事項(xiàng)作為服務(wù)合同的具體除外條款，同時(shí)還排除了公共電信服務(wù)的采購(gòu)、按照國(guó)際協(xié)定或國(guó)際組織要求的程序執(zhí)行的采購(gòu)等采購(gòu)事項(xiàng)的適用。

排除適用與單一來(lái)源采購(gòu)的區(qū)分

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第85條的規(guī)定，對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用于政府采購(gòu)程序。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，《政府采購(gòu)法》列舉出的“單一來(lái)源采購(gòu)”方式，其適用條件包含“發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況且不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)、只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)”的情形。

那么，對(duì)于緊急情況下的緊急采購(gòu)，是按照不適用《政府采購(gòu)法》掌握，還是按照規(guī)定的單一來(lái)源采購(gòu)程序予以辦理呢？《政府采購(gòu)法》的排除適用規(guī)定與單一來(lái)源采購(gòu)所規(guī)定的內(nèi)容是否應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分？

筆者認(rèn)為可以試著從其他國(guó)家的一些法律規(guī)定中尋找答案。《美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)條例》規(guī)定了單一來(lái)源采購(gòu)的規(guī)則，當(dāng)負(fù)責(zé)采購(gòu)的合同官員根據(jù)開(kāi)展合同締結(jié)行為時(shí)的情況認(rèn)定只能從唯一合理可用供應(yīng)商處進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，其可以采用單一來(lái)源采購(gòu)方式。這種情況包括緊急情況、獨(dú)占性許可協(xié)議或工業(yè)動(dòng)員等。如果單一來(lái)源采購(gòu)的數(shù)額超過(guò)可以適用簡(jiǎn)化采購(gòu)程序的限額，則需要按照規(guī)定編寫(xiě)唯一供應(yīng)商證明文件并根據(jù)合同金額獲得相應(yīng)層級(jí)的批準(zhǔn)，而且要在成交后予以信息公開(kāi)。

《歐盟公共部門(mén)采購(gòu)指令》第32條規(guī)定的“無(wú)需事先公示的協(xié)商程序”采購(gòu)方式，也對(duì)僅與單一供應(yīng)商協(xié)商訂立合同適用的條件做出了規(guī)定。其中指出，公共工程合同、公共供應(yīng)合同和公共服務(wù)合同進(jìn)行單一來(lái)源協(xié)商采購(gòu)的情形主要包括：（1）在公開(kāi)性程序和限制性程序采購(gòu)過(guò)程中無(wú)合格供應(yīng)商投標(biāo)且采購(gòu)實(shí)質(zhì)條件沒(méi)有發(fā)生變化，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后可以直接進(jìn)行協(xié)商采購(gòu)；（2）因下列任何原因而只能由特定的供應(yīng)商提供工程，物資或服務(wù)的：（a）采購(gòu)的目的是創(chuàng)作或獲得獨(dú)特的藝術(shù)品或藝術(shù)表演；（b）由于技術(shù)原因不存在競(jìng)爭(zhēng)；（c）保護(hù)專(zhuān)有權(quán)，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)。前述第（b）（c）例外情形需要求不能進(jìn)行合理的采購(gòu)需求調(diào)整或不存在可替代的方案，且缺乏競(jìng)爭(zhēng)不是由于人為縮小采購(gòu)需求參數(shù)范圍而造成的。（3）在確有必要的、采購(gòu)人不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況下，適用公開(kāi)性程序、限制性程序或帶談判的競(jìng)爭(zhēng)性程序不能滿(mǎn)足時(shí)間要求。緊急情況的正當(dāng)性不能在任何情況下均由采購(gòu)人當(dāng)局來(lái)認(rèn)定。

從上述國(guó)外相關(guān)政府采購(gòu)立法來(lái)看，對(duì)緊急情況下的采購(gòu)，通常未排除在政府采購(gòu)規(guī)則適用的范圍之外，而是作為適用特殊非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序的條件來(lái)規(guī)定的。

對(duì)于不適用政府采購(gòu)程序的事項(xiàng)和適用單一來(lái)源采購(gòu)方式的采購(gòu)事項(xiàng)，有關(guān)政府采購(gòu)法律規(guī)則是讓兩者并存的。比較這兩者會(huì)發(fā)現(xiàn)，排除適用的規(guī)定假若執(zhí)行政府采購(gòu)規(guī)則，則可能并非能通過(guò)向單一來(lái)源供應(yīng)商采購(gòu)就可以滿(mǎn)足采購(gòu)人的特殊需求，例如不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)、律師代理服務(wù)、公共雇傭合同，它們可能會(huì)從多種來(lái)源渠道而得到滿(mǎn)足。單一來(lái)源采購(gòu)事項(xiàng)的規(guī)定往往只允許向單一來(lái)源供應(yīng)商協(xié)商采購(gòu)，且并不完全排除政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的適用，例如在履行了公開(kāi)招標(biāo)程序而未獲得適格供應(yīng)商參與情況下再進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)。由此可見(jiàn)，在某些采購(gòu)事項(xiàng)上，排除適用政府采購(gòu)程序的規(guī)定和允許進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)的規(guī)定，在制度設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)上有一定的區(qū)別。

鑒于我國(guó)尚未細(xì)致規(guī)定《政府采購(gòu)法》的非適用范圍，故對(duì)本文開(kāi)頭提出的辦公用房采購(gòu)問(wèn)題，不能直接將其排除在《政府采購(gòu)法》的適用范圍之外，而仍需爭(zhēng)取按照單一來(lái)源采購(gòu)程序，在獲得采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)的審批后通過(guò)協(xié)商完成采購(gòu)。

（作者單位：天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)）

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