應(yīng)急采購(gòu)等“非政府采購(gòu)項(xiàng)目”如何實(shí)施

【實(shí)務(wù)探討·特殊時(shí)期下的政府采購(gòu)】

應(yīng)急采購(gòu)等“非政府采購(gòu)項(xiàng)目”如何實(shí)施

■ 蔣守華

隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和依法行政的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的采購(gòu)項(xiàng)目不再納入政府采購(gòu)范疇，包括應(yīng)急采購(gòu)在內(nèi)，這些項(xiàng)目不需按照法定政府采購(gòu)程序?qū)嵤瑯O大地提高了采購(gòu)效率和采購(gòu)靈活性，同時(shí)，也用事實(shí)澄清了社會(huì)上對(duì)政府采購(gòu)的誤解，并非像社會(huì)傳言那樣，“政府采購(gòu)一個(gè)筐，什么都往里面裝”。然而，實(shí)際工作中，很多部門單位卻對(duì)此感到迷茫，尤其是當(dāng)前進(jìn)行的疫情防控物資緊急采購(gòu)，這些不屬于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）范疇的項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“非政府采購(gòu)項(xiàng)目”）該如何實(shí)施？

非政府采購(gòu)項(xiàng)目越來(lái)越多

根據(jù)《政府采購(gòu)法》關(guān)于政府采購(gòu)的定義，政府采購(gòu)是指，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。近幾年，各地紛紛落實(shí)“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革，不斷壓縮集采目錄，提高采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府采購(gòu)項(xiàng)目逐漸減少，非政府采購(gòu)項(xiàng)目逐漸增多。另外，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第八十五條“對(duì)因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購(gòu)和涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)，不適用本法”的規(guī)定，緊急采購(gòu)項(xiàng)目也不屬于政府采購(gòu)。還有一種情況是，隨著依法行政的不斷規(guī)范，相關(guān)部門單位通過(guò)深刻理解政府采購(gòu)概念，逐漸將那些本質(zhì)上不屬于政府采購(gòu)卻人為當(dāng)成政府采購(gòu)實(shí)施的項(xiàng)目，通過(guò)正本溯源加以剔除，這也是政府采購(gòu)項(xiàng)目相對(duì)減少，非政府采購(gòu)項(xiàng)目相對(duì)增多的原因。

非政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施無(wú)法可依

目前，涉及規(guī)范采購(gòu)行為的法律有《政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》），涉及規(guī)范出讓行為的法律有《中華人民共和國(guó)拍賣法》（以下簡(jiǎn)稱《拍賣法》）?！墩少?gòu)法》只規(guī)范納入政府采購(gòu)范疇的采購(gòu)行為?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》雖然第二條規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法”，但本質(zhì)上卻只規(guī)范依法必須招標(biāo)工程的采購(gòu)行為。國(guó)家發(fā)改委曾印發(fā)通知，在明確縮小依法必須招標(biāo)工程范圍和提高工程招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)后，非依法必須招標(biāo)工程項(xiàng)目明顯增多。雖然根據(jù)《政府采購(gòu)法》及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，這些非依法必須招標(biāo)工程應(yīng)納入政府采購(gòu)范疇，并采用競(jìng)爭(zhēng)性談判（磋商）、單一來(lái)源方式實(shí)施采購(gòu)，但由于政府采購(gòu)集采目錄的壓縮和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的提高，仍沉淀出很多既不受《政府采購(gòu)法》約束，也可不執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)規(guī)定的采購(gòu)項(xiàng)目（包括工程，也包括貨物和服務(wù)，統(tǒng)稱非政府采購(gòu)項(xiàng)目）。盡管根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條，這些非政府采購(gòu)項(xiàng)目可統(tǒng)統(tǒng)納入《招標(biāo)投標(biāo)法》范疇進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)，但是，一方面與簡(jiǎn)政放權(quán)提高采購(gòu)靈活性的目的相違背，另一方面，因《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)非依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的約束力較弱，執(zhí)行時(shí)很容易產(chǎn)生亂象。

《拍賣法》是對(duì)出讓權(quán)利進(jìn)行規(guī)范的法律，但現(xiàn)實(shí)中往往僅用在有形物品的出讓，如罰沒物、抵押物、文物、土地的拍賣，其他諸如房屋出租、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，以及廣告權(quán)、專利權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)的使用和轉(zhuǎn)讓，本來(lái)應(yīng)當(dāng)適用《拍賣法》，但卻往往本末倒置地執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》，因適用法律錯(cuò)誤也常常亂象叢生。

非政府采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)踐

常規(guī)性非政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)踐。常規(guī)性非政府采購(gòu)項(xiàng)目是指那些需要滿足日常工作需求卻又未納入政府采購(gòu)范疇的貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目。前面已分析，簡(jiǎn)政放權(quán)后，這類項(xiàng)目越來(lái)越多。

由于沒有相關(guān)法律規(guī)范，實(shí)際采購(gòu)時(shí)往往不拘一格，千差萬(wàn)別，概括起來(lái)大致有以下幾種采購(gòu)形式：一是參照政府采購(gòu)程序?qū)嵤?。采用的方式包括詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源等。采取這種形式的部門單位，往往出于規(guī)范采購(gòu)活動(dòng)、經(jīng)得起監(jiān)督檢查等考慮，單位制度比較完善，內(nèi)控制度執(zhí)行得較好。采購(gòu)時(shí)會(huì)成立專門的采購(gòu)小組，金額相對(duì)較少的項(xiàng)目，由采購(gòu)小組自行組織采購(gòu)，金額相對(duì)較大的項(xiàng)目會(huì)委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照政府采購(gòu)程序?qū)嵤皇遣恍枰焦操Y源交易中心進(jìn)場(chǎng)采購(gòu)，采購(gòu)程序也相對(duì)簡(jiǎn)化。在供應(yīng)商選擇上，有通過(guò)單位門戶網(wǎng)站公開征集的，有通過(guò)考察推薦三家以上供應(yīng)商的，也有通過(guò)考察后直接確定一家供應(yīng)商進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)的。

二是貨比三家采購(gòu)。對(duì)一些通用辦公物品耗材的采購(gòu)，一些單位會(huì)采取向就近的大型商場(chǎng)或者有一定規(guī)模的門店進(jìn)行貨比三家采購(gòu)。此種形式既可兼顧采購(gòu)便利性和性價(jià)比，又能避免尋租采購(gòu)和人情采購(gòu)。

三是定點(diǎn)或協(xié)議采購(gòu)。采購(gòu)單位一般通過(guò)提前考察和篩選，選出一家或幾家供應(yīng)商作為定點(diǎn)或協(xié)議供應(yīng)商，采購(gòu)價(jià)格有按固定價(jià)格執(zhí)行的，也有隨行就市執(zhí)行浮動(dòng)價(jià)格的。更有些單位為了采購(gòu)便捷和減少人為操縱，會(huì)直接指定就近的大型超市定點(diǎn)采購(gòu)。另外，對(duì)于非政府購(gòu)范疇的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，某省曾出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審和定向委托方式管理辦法，對(duì)不適用于《政府采購(gòu)法》的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。

緊急采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)踐。由于緊急采購(gòu)項(xiàng)目具有時(shí)間上的緊迫性，來(lái)不及做過(guò)多的準(zhǔn)備工作，也不可能按部就班走審批程序，實(shí)際采購(gòu)時(shí)往往按照“特事特辦、急事急辦”原則，先行采購(gòu)，后辦手續(xù)。

在采購(gòu)操作上，一般是向相關(guān)供應(yīng)商定向采購(gòu)。對(duì)于供應(yīng)商的選擇，一是直接確定此前已采購(gòu)過(guò)相同或類似項(xiàng)目的中標(biāo)供應(yīng)商為應(yīng)急采購(gòu)供應(yīng)商。二是從當(dāng)?shù)鼐哂猩a(chǎn)能力的企業(yè)中選擇確定（定點(diǎn)生產(chǎn)）；三是在前兩種情形均不滿足情況下，可通過(guò)緊急征集供應(yīng)商的形式選擇，也有參照《政府采購(gòu)法》的詢價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性談判方式確定。采購(gòu)價(jià)格一般參照市場(chǎng)行情與供應(yīng)商協(xié)商確定，采用詢價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的，則根據(jù)供應(yīng)商報(bào)價(jià)直接確定。采購(gòu)任務(wù)完成后，需對(duì)采購(gòu)結(jié)果及時(shí)公開，對(duì)采購(gòu)資料進(jìn)行整理，接受社會(huì)監(jiān)督和監(jiān)督檢查。

對(duì)于大范圍、大規(guī)模、大批量的應(yīng)急采購(gòu)，需要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各界力量，齊心協(xié)力，各盡所能，分頭采購(gòu)。如當(dāng)前正實(shí)施的面向全國(guó)乃至全球范圍的疫情防控物資采購(gòu)，黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)布疫情防控措施后，全國(guó)上下緊急行動(dòng)：財(cái)政部門以資金保障為龍頭及時(shí)開啟采購(gòu)綠色通道；新聞媒體深入一線適時(shí)發(fā)布疫情情況和物資需求信息；發(fā)改、工信部門動(dòng)員防控物資生產(chǎn)企業(yè)加緊生產(chǎn)；商務(wù)部門動(dòng)員包括電商在內(nèi)各類經(jīng)銷商加緊籌集貨源；交通部門集中力量保障物資暢通運(yùn)輸；具有海外業(yè)務(wù)關(guān)系的各大國(guó)有企業(yè)也加緊進(jìn)行海外采購(gòu)；海關(guān)部門開啟口岸綠色通道保障快速通關(guān)；價(jià)格管理部門啟動(dòng)價(jià)格管控機(jī)制防止哄抬物價(jià)；其他部門及社會(huì)民間組織也紛紛加入到緊急采購(gòu)保障活動(dòng)中，從而形成全民總動(dòng)員，上下一盤棋，各盡其所能，全力保供應(yīng)的緊急采購(gòu)局面。

規(guī)范各類非政府采購(gòu)行為十分必要

在無(wú)相關(guān)法律可依情況下，為指導(dǎo)和規(guī)范包括緊急采購(gòu)在內(nèi)的非政府采購(gòu)行為，各級(jí)行政主管部門出臺(tái)規(guī)章制度十分必要。經(jīng)了解，已有地方出臺(tái)自行采購(gòu)操作指南和應(yīng)急采購(gòu)管理辦法。筆者衷心希望相關(guān)部門單位，在簡(jiǎn)政放權(quán)背景下自行采購(gòu)時(shí)，既能靈活采購(gòu)，又能規(guī)范采購(gòu)行為；在大災(zāi)險(xiǎn)情情況下緊急采購(gòu)時(shí)，既能快速實(shí)施，又能保障質(zhì)量經(jīng)得起檢驗(yàn)。

（作者單位：山東省濰坊市財(cái)政局）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。