因疫情兩會延遲，兩種方案供政府采購預算執(zhí)行參考

因疫情兩會延遲，兩種方案供政府采購預算執(zhí)行參考

■劉小川

根據(jù)《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）第十八條可知，我國的預算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止。中華人民共和國全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議通常在每年的三月召開。而今年由于新冠肺炎疫情的影響，全國兩會將推遲召開，這是30多年來，我國首次推遲召開全國兩會。根據(jù)《預算法》第二十條：“全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執(zhí)行情況的報告；批準中央預算和中央預算執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預算、決算的不適當?shù)臎Q議……”也就是說，在全國人民代表大會批復預算后，預算才可以執(zhí)行。就往常來看，三月召開兩會，當年一月至三月的預算在人民代表大會沒有批復的情況下，通?；局С霭凑丈弦粋€年度一到三月份的標準先執(zhí)行。新項目不予考慮。待兩會召開，人大批復后，新的項目再開始執(zhí)行。

今年兩會延期，具體召開時間還沒有確定。假設(shè)四月份召開，延后一個月，顯然三月份至四月份的預算執(zhí)行沒有依據(jù)了。但是政府的錢還是要花的，如何支付？通常來說有兩種處理方式。

第一種，四月份的基本支出按照上一個年度四月份的標準先執(zhí)行。新項目仍然不予考慮。待兩會召開，人大批復后，新的項目再開始執(zhí)行。第二種，目前我國處于“特殊時期”，受疫情影響，預算執(zhí)行可動用預算預備費。所謂預算預備費是指，編制預算時預算中一筆不規(guī)定具體用途的備用金，如果在預算年度終發(fā)生意外事件而可能使原定預算收支平衡時，即可由政府依程序酌情動用。顯然，這次疫情期間可以動用這部分預算預備費。一般來說，預算預備費大約是預算的1%到3%之間。

但需要注意的是，由于一些特殊情況上述兩種渠道的錢都不夠用。比如說，兩會延遲到五月份。預算支出沒有依據(jù)，同時前面一月份至四月份已經(jīng)把上一年度的預算預備費也用完了，再開支就沒有法律上的依據(jù)了。那么遇到這種情況該如何處理？本人有兩個建議。

第一是建議立法規(guī)定“臨時預算”審批制度。臨時預算是指在預算年度開始時，由于某種特殊原因使編制的預算草案尚未完成立法程序時，為解決在預算成立之前政府的經(jīng)費開支，保證政府活動的正常進行而編制的不具備法律效力的暫時性預算。臨時預算是相對正式預算而言。臨時預算是指正式預算確立之前，本著先有預算后支出的原則，為解決政府在新的預算年度開始后的經(jīng)費開支問題而編制臨時性預算，作為政府財政收支活動的法律依據(jù)。本人建議通過立法明確規(guī)定“臨時預算”審批的適用情況。比如，我國各級人民代表大會召開都是在新的預算年度開始之后，全國人民代表大會在每年的三月召開，地方人民代表大會一般在二月份左右召開，有的晚到四月份舉行。那么一至三月份預算沒有批復不能開支，但是不開支政府不能運行。又比如，受本次疫情影響，全國兩會無法如期舉行，但政府依然要支出，支出卻沒有依據(jù)。因此建議在一定情況下啟用“臨時預算”，在經(jīng)過立法機構(gòu)審批后作為“過渡期”的政府預算。臨時預算可經(jīng)過人大和政府協(xié)商后根據(jù)協(xié)商好的數(shù)額先支出，待全國人民代表大會召開時再確認之前的預算。如此以來臨時預算的支出也是合理的。

第二是建議制定緊急情況的預算草案。所謂預算草案是指，編制完成但尚未經(jīng)國家立法機關(guān)審查批準的年度預算收支計劃。國家預算的法律效力由法定程序所規(guī)定。未通過法定程序批準之前，通稱“草案”。我國國家預算草案由財政部匯編“中央預算草案”和“地方總預算草案”而成。各地區(qū)、部門、單位的年度收支預算是“中央預算草案”和“地方總預算草案”的匯編基礎(chǔ)。各級的預算在未獲立法機關(guān)正式通過之前，都屬于該級預算的“草案”。本人認為，今后應(yīng)該有一個法律規(guī)定在特殊情況如預算還未批復且預算預備費不夠用的情況下的“緊急情況下的預算草案”來維持政府開支。政府支出按預算編制方法，可分為經(jīng)常性預算支出和資本性預算支出。經(jīng)常性預算支出，是指滿足政府履行日常內(nèi)外職能所需要的支出，這部分支出一般都是無償性支出；資本性預算支出，是指投入社會再生產(chǎn)領(lǐng)域，形成各類資產(chǎn)的支出，這些資產(chǎn)以后可為國家財政帶來利稅收入。政府采購項目的支出不屬于經(jīng)常性支出，會因兩會的推遲而同樣延后批復，因此對政府采購政策功能的發(fā)揮也受影響。

上述兩種建議是對未來緊急情況下預算執(zhí)行的制度的建設(shè)建議。但是，目前我國還沒有上述法律規(guī)定。兩會召開時間延遲，從實際出發(fā)，政府采購領(lǐng)域的預算如何執(zhí)行？本人認為有兩種可行方案。

第一種方案，嚴格按照《預算法》的規(guī)定，待兩會召開預算批復后開始執(zhí)行政府采購項目。

第二種方案，全國人民代表大會應(yīng)該召開一個特殊情況下的預算臨時會議。如，人大常委會作出一個決議，根據(jù)特殊情況，在某些領(lǐng)域方面，某些月份之間的政府采購項目的執(zhí)行按照什么標準、程序來做。這樣，政府采購領(lǐng)域的預算執(zhí)行就有了法律依據(jù)。

此外，還有一些其他問題值得關(guān)注。受新冠肺炎疫情影響，讓本身生存能力就較弱的中小企業(yè)雪上加霜。許多中小企業(yè)面臨著現(xiàn)金流緊張、倉庫貨品堆積、租金成本、技術(shù)資源短缺、人才流失等經(jīng)營危機。從2月初開始，各省市紛紛出臺重磅政策，主要從稅收減免、財政補貼幫助中小微企業(yè)渡過難關(guān)。本人認為對中小微企業(yè)的扶持是非常有必要的，但是扶持時也應(yīng)考慮一些其他方面的問題。比如財政補貼的問題。財政補貼是指國家為了實現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟目標，對指定事項由財政安排專項基金向企業(yè)或個人提供的一種補貼。財政補貼的主體分為中央財政和地方財政。中央財政補貼列入中央預算。地方財政補貼列入地方預算。如果財政補貼沒有納入預算，那么不能調(diào)用其他方面的錢來做財政補貼中小微企業(yè)。如果財政補貼納入了預算，現(xiàn)在兩會推遲，人大還是不能批復。即使現(xiàn)在人大常委會召開了臨時會議，批復了財政補貼這部分的預算支出，那么之前受疫情影響企業(yè)停工停產(chǎn)一定會減少財政收入。那么財政收支會出現(xiàn)缺口。有些專家提出，通過進一步擴大預算赤字、擴大專項債來解決財政缺口問題。但是本人認為，財政收支缺口越來越大，對今后的經(jīng)濟運行會有很大影響。允許一定程度上有財政缺口，但是缺口不能太大，政府要為后代考慮。那么如何縮小財政缺口，本人建議通過提高支出效率，一方面，壓縮政府行政開支，另一方面提高預算績效。想辦法不花“冤枉錢”，把財政收支缺口的影響降到最低程度。

（作者單位：上海財經(jīng)大學中國公共財政研究院）

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