容易被誤解的兩個(gè)概念：整體設(shè)計(jì)與附屬機(jī)構(gòu)

【案例看臺(tái)】

容易被誤解的兩個(gè)概念：整體設(shè)計(jì)與附屬機(jī)構(gòu)

——對(duì)某信息化系統(tǒng)開發(fā)項(xiàng)目相關(guān)質(zhì)疑的分析

■ 段艷華

案情回顧

某單位信息化系統(tǒng)開發(fā)項(xiàng)目（以下統(tǒng)稱“本項(xiàng)目”），采用公開招標(biāo)方式。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布招標(biāo)公告后共計(jì)10家潛在投標(biāo)人購(gòu)買招標(biāo)文件。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照招標(biāo)文件規(guī)定的時(shí)間組織了開標(biāo)、評(píng)標(biāo)工作。經(jīng)過(guò)評(píng)審，評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦S公司為中標(biāo)候選人。采購(gòu)人確認(rèn)后，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布中標(biāo)公告，中標(biāo)供應(yīng)商為S公司。質(zhì)疑期內(nèi)，另一家A公司提出書面質(zhì)疑。

質(zhì)疑內(nèi)容為：依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2011〕59號(hào)）、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和招標(biāo)文件的要求，“投標(biāo)人不得存在為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制或者項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)的情形”。本項(xiàng)目在招標(biāo)前，采購(gòu)人讓系統(tǒng)使用方參與了整體設(shè)計(jì)服務(wù)，中標(biāo)供應(yīng)商S公司的股東是該使用方的直接控股公司，S公司作為使用方的附屬單位參與投標(biāo)，屬于不滿足政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定和招標(biāo)文件資格要求的情況。

點(diǎn)評(píng)分析

采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為質(zhì)疑不成立，經(jīng)查理由有四點(diǎn)：一是系統(tǒng)的整體設(shè)計(jì)方是采購(gòu)人經(jīng)過(guò)公開招標(biāo)確定的一家公司，跟系統(tǒng)使用方?jīng)]有任何關(guān)聯(lián)關(guān)系；二是采購(gòu)人在本項(xiàng)目招標(biāo)前針對(duì)招標(biāo)文件的采購(gòu)需求征求過(guò)系統(tǒng)使用方的意見(jiàn)，是符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的相關(guān)規(guī)定的，并不存在系統(tǒng)使用方參與項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)的現(xiàn)象；三是中標(biāo)供應(yīng)商S公司是獨(dú)立法人，不是系統(tǒng)使用方的附屬機(jī)構(gòu)；四是按照《政府采購(gòu)法》第二十二條第一款規(guī)定的條件，在本次招標(biāo)過(guò)程中，中標(biāo)供應(yīng)商S公司并未出現(xiàn)與單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商參與同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)的情況。因此本項(xiàng)目招標(biāo)符合《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定。

事實(shí)上，對(duì)于這個(gè)案例，項(xiàng)目處理的關(guān)鍵點(diǎn)在于整體設(shè)計(jì)與征求采購(gòu)需求意見(jiàn)的區(qū)分以及附屬機(jī)構(gòu)的定義。

在本案中，采購(gòu)人只是向系統(tǒng)使用方在招標(biāo)前針對(duì)采購(gòu)需求征求意見(jiàn)，參與征求意見(jiàn)并不等同于參加整體設(shè)計(jì)。其實(shí)，參與整體設(shè)計(jì)與參與征求意見(jiàn)是兩個(gè)概念。第一，范圍不同，整體設(shè)計(jì)是指整個(gè)建設(shè)的設(shè)計(jì)方，征求意見(jiàn)只是招標(biāo)內(nèi)容，可能只是整個(gè)系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)。第二，發(fā)生的階段不同，設(shè)計(jì)是發(fā)生在初級(jí)階段，征求意見(jiàn)是發(fā)生在以設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)而形成具體采購(gòu)需求結(jié)算的階段。第三，適用法律不同，征求意見(jiàn)符合《政府采購(gòu)法》。第四，意義不同，設(shè)計(jì)是一種主動(dòng)行為，更多是發(fā)揮設(shè)計(jì)方的主觀能動(dòng)性，借助經(jīng)驗(yàn)給采購(gòu)人提供思路、架構(gòu)，實(shí)施步驟，實(shí)現(xiàn)功能的整體設(shè)想，征求意見(jiàn)的意義在于功能是否滿足使用方的要求，有無(wú)缺漏內(nèi)容，跟現(xiàn)有系統(tǒng)是否能夠兼容。

因此供應(yīng)商A公司理解錯(cuò)誤，認(rèn)為只要前期介入意味著不能參與后期投標(biāo)，這是對(duì)于法條的誤解。

另外，關(guān)于本案還有一個(gè)問(wèn)題需要明確，即附屬機(jī)構(gòu)（或稱為附屬單位）該怎么理解？附屬相對(duì)于直屬，直屬是指直接管轄或隸屬，附屬是指某一機(jī)構(gòu)所附設(shè)或管轄的，附屬機(jī)構(gòu)是指與主體單位間除資金聯(lián)系之外還存在其他聯(lián)系的事業(yè)單位或企業(yè)。一般而言，附屬事業(yè)單位與主體事業(yè)單位之間存在預(yù)算上的撥付關(guān)系及行政上的隸屬關(guān)系；附屬企業(yè)通常在歷史上曾經(jīng)屬于主體單位的一個(gè)組成部分，從事專業(yè)業(yè)務(wù)及其輔助業(yè)業(yè)務(wù)，后因種種緣故，從原主體單位中獨(dú)立出來(lái)，成為管理上和財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算的法人實(shí)體，但它仍舊在許多方面與原主體單位存在聯(lián)系。這些聯(lián)系一般包括：主體單位有權(quán)任免其管理人員的職務(wù)；修改或通過(guò)其預(yù)算；支持、否決或修改其決策；任命、解聘等。通過(guò)這些聯(lián)系便可判斷一個(gè)單位是否為其主體單位的附屬機(jī)構(gòu)，尤其是否為附屬企業(yè)。如一個(gè)企業(yè)只與某單位存在資金上的聯(lián)系，則一般認(rèn)為該企業(yè)只是該單位的投資單位，而非附屬機(jī)構(gòu)。

本案中，A公司認(rèn)為系統(tǒng)使用方直接控股的公司是S公司的股東，因此存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，屬于系統(tǒng)使用方的附屬機(jī)構(gòu)。這個(gè)解釋有待商榷，因?yàn)楦鶕?jù)《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定，直接控股、直接管理才是認(rèn)定具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的判定依據(jù)。附屬機(jī)構(gòu)應(yīng)理解為與法人單位具有直接關(guān)聯(lián)的單位，因此S公司不應(yīng)認(rèn)定為系統(tǒng)用戶方的附屬機(jī)構(gòu)。

法律鏈接

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》

第十八條單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商，不得參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)。除單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目外，為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制或者項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購(gòu)項(xiàng)目的其他采購(gòu)活動(dòng)。

《財(cái)政部關(guān)于信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)庫(kù)〔2011〕59號(hào)）》

在信息系統(tǒng)建設(shè)中，受托為整體采購(gòu)項(xiàng)目或者其中分項(xiàng)目的前期工作提供設(shè)計(jì)、編制規(guī)范、進(jìn)行管理等服務(wù)的供應(yīng)商，對(duì)于理解及把握采購(gòu)內(nèi)容具有一定的優(yōu)勢(shì)，其再參加該項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)，存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的可能性。為保證政府采購(gòu)公平、公正，凡為整體采購(gòu)項(xiàng)目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機(jī)構(gòu)（單位），不得再參加該整體采購(gòu)項(xiàng)目及其所有分項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)；凡為分項(xiàng)目提供上述服務(wù)的法人及其附屬機(jī)構(gòu)（單位），不得再參加該分項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。

（作者單位：中機(jī)國(guó)際招標(biāo)有限公司）

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